Orçamento com viés de gênero: como incluir as mulheres nas contas públicas

Ilustração: Nadzeya26/Adobe Stock

Cristina Pereira Vieceli

(…)[1]El patriarcado es un juez
Que nos juzga por nacer
Y nuestro castigo
Es la violencia que no ves

El patriarcado es un juez
Que nos juzga por nacer
Y nuestro castigo
Es la violencia que ya ves

Es femicidio
Impunidad para mi asesino
Es la desaparición
Es la violación

Y la culpa no era mía, ni dónde estaba, ni cómo vestía
Y la culpa no era mía, ni dónde estaba, ni cómo vestía
Y la culpa no era mía, ni dónde estaba, ni cómo vestía
Y la culpa no era mía, ni dónde estaba, ni cómo vestía

El violador eras tú
El violador eres tú

Son los pacos
Los jueces
El estado
El Presidente

El estado opresor es un macho violador
El estado opresor es un macho violador

El violador eras tú
El violador eres tú (…)

2022 é marcado pelo pleito eleitoral no Brasil, e, por conseguinte, um ano em que se discute como devem ser despendidos os recursos públicos do país. A eleição é um momento para os partidos apresentarem seus planos de governo que servirão como base para a definição das futuras leis orçamentárias. A forma como o orçamento público é administrado impacta diretamente na vida de toda a sociedade e por isso é alvo de disputa entre grupos e classes divergentes.

Esse embate se torna ainda mais acirrado neste momento de crise econômica, política, sanitária, social, ambiental, de cuidados, ética, e poderíamos citar muitas outras tantas para definir as múltiplas crises em que, não só o Brasil, mas boa parte dos países do mundo está passando. Tornar o orçamento público transparente e incluir nas políticas fiscais as diferenças existentes no país é primordial para construirmos instituições democráticas sólidas, com a participação ampla de toda a população e caminharmos para uma sociedade cujos princípios norteadores sejam de solidariedade e equidade. 

É preciso, portanto, fortalecermos e avançarmos no pacto social de cidadania, que firmamos ao construir a Constituição Federal de 1988, que definiu as políticas públicas voltadas à Seguridade e Assistência Social. Este pacto foi colocado à prova com o fortalecimento do neoliberalismo e neoconservadorismo que ganharam mais vigor com o golpe de 2016. A redução do tamanho do Estado e a fragilização das instituições democráticas representativas da classe trabalhadora, como os sindicatos, associações e movimentos sociais, somadas ao embate ao poder judiciário e entidades subnacionais minam a democracia do país impactando no aumento das desigualdades sociais, de gênero e raça e na possibilidade de construirmos projetos de desenvolvimento econômico e social inclusivos. O bolo orçamentário além de ter reduzido permanece ainda mais concentrado nas mãos de pessoas endinheiradas (em geral, homens brancos).

Em coluna anterior, tratei de como políticas fiscais simples, como a distribuição de absorventes íntimos podem impactar profundamente a vida de meninas e mulheres pobres, que sofrem restrições monetárias neste período de crise econômica e inflacionária[2]. Também tratei em outra coluna sobre a questão da forma de tributação no Brasil, caracteristicamente regressiva, e que impacta principalmente as mulheres[3]. Neste texto, vou analisar como orçamento público pode ser construído para contemplar as mulheres, destacando os exemplos internacionais destas iniciativas, e as políticas que foram desenvolvidas no Brasil, fruto da luta histórica do movimento feminista. Este tema ganha especial importância dado que 2022 é um ano eleitoral e se aproxima o dia oito de março.

É importante destacar que as políticas fiscais possuem impactos diferentes de gênero. Isto ocorre devido à inserção desigual das mulheres e homens na sociedade. As mulheres, em média, possuem salários menores, menos acesso a ativos e tendem a utilizar mais o sistema de seguridade social e programas de transferências de renda. Por conseguinte, a redução nos gastos governamentais tende a impactar sobremaneira a população feminina. Por outro lado, cortes tributários, principalmente na tributação direta, beneficiam mais os homens na medida em que reduzem o orçamento público e, por consequência, a capacidade de despender recursos para os serviços e políticas públicas. É, portanto, importante que o orçamento possua instrumentos capazes de captar como as diferentes políticas macroeconômicas impactam nos diversos grupos sociais. Ou seja, devem ser criados mecanismos para “seguir o dinheiro” para que a sociedade tenha clareza de que o orçamento está sendo direcionado para o desenvolvimento econômico e social e redução das desigualdades de gênero e raça, e não ao contrário.

Neste sentido, a importância da construção de orçamentos públicos com viés de gênero ganha espaço nas agendas políticas de organismos internacionais. A exemplo disso, a Convenção para a Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW, 1979), e os Objetivos para o Desenvolvimento Sustentável (2015), reconhecem que orçamentos públicos sensíveis a gênero trazem benefícios para toda a sociedade. Esta pauta apareceu também na Plataforma de Ação de Pequim em 1995, na Quarta Conferência Mundial sobre as mulheres. Destaco os parágrafos 345 e 346, segundo os quais:

(…) A principal responsabilidade pela implementação dos objetivos estratégicos da Plataforma de Ação repousa nos governos. Para atingir esses objetivos, os governos deveriam esforçar-se para rever sistematicamente como as mulheres estão se beneficiando dos gastos do setor público; ajustar os orçamentos para assegurar igualdade de acesso aos gastos do setor público, tanto para aumento da capacidade produtiva quanto para atender a necessidades sociais; e alcançar os compromissos relativos ao gênero feitos em outras cúpulas e conferências das Nações Unidas. A fim de desenvolver estratégias nacionais de implementação do Plano de Ação que sejam bem-sucedidas, os governos deveriam alocar recursos suficientes, inclusive recursos para empreender análises sobre o impacto do fator gênero. Os governos também deveriam encorajar as organizações não governamentais e o setor privado e outras instituições a mobilizarem recursos adicionais

A inclusão de estruturas orçamentárias que analisam os impactos de gênero não é algo novo. A primeira experiência foi relatada na Austrália em 1984, durante o então governo trabalhista (Elson, 2021). Neste, a Declaração Anual Orçamentária voltada para mulheres era produzida em paralelo com o orçamento governamental, indicando os impactos das políticas implementadas em cada departamento sobre os homens e as mulheres.

Segundo Elson (2021), diversos países no mundo realizaram mudanças orçamentárias a fim de contemplar as questões de gênero. Como exemplo, a África do Sul, em 1994, implementou políticas específicas voltadas para os cuidados com crianças e apoio às pequenas empresas. O governo das Filipinas em 1995 criou um fundo específico voltado para projetos destinados às questões de gênero. O “Gender and Development Budget” (Orçamento para o Desenvolvimento de Gênero) correspondia a 0,6% do total do orçamento governamental. 

No fim dos anos 1990, a partir das conferências internacionais das Nações Unidas, diversas iniciativas relacionadas ao desenvolvimento de orçamentos de gênero foram implementadas no mundo. Em 2016, a OCDE realizou uma pesquisa entre os países membros sobre experiências relacionadas a orçamentos de gênero. Como resultado, a organização constatou que 12 dos 34 países membros possuem alguma experiência nesse âmbito. 

É necessário um esforço maior para que o orçamento contemple os impactos de todas as políticas macroeconômicas sobre homens e mulheres. Além disso, que sejam incluídos nos Sistemas de Contas dos países os trabalhos domésticos não remunerados e de cuidados, haja vista que estes impactam principalmente sobre as mulheres e meninas. Para tanto é necessário o desenvolvimento de pesquisas de uso do tempo. 

Elson (2021) aponta três principais objetivos que orçamentos com viés de gênero devem perseguir:

  1. Desagregar os impactos orçamentários por gênero, permitindo que as pessoas tenham consciência dos resultados das políticas macroeconômicas sobre homens e mulheres;
  2. Avaliar o potencial dos benefícios relacionados aos serviços de infraestrutura sobre os trabalhos domésticos não remunerados;
  3. Avaliar como as políticas públicas e orçamentárias podem contribuir para a redução das desigualdades de gênero no mercado de trabalho, seja de forma direta, com a contratação de mulheres, e indiretamente, por meio de compras governamentais;

Além disso, para que o orçamento com viés de gênero tenha impactos transformadores, é necessário que ele esteja inserido dentro de todas as etapas do processo orçamentário e que sejam analisados os diferentes impactos das políticas macroeconômicas sobre homens e mulheres. Ao lado da arrecadação, por sua vez, devem ser implementadas formas de analisar os diferentes impactos da tributação direta e indireta bem como as reformas tributárias sobre gênero.

Elson (2021), cita alguns estudos nesse sentido, entre os quais o do grupo do Reino Unido – Womens Budget Group (WBG), formado em 1989, que lança análises periódicas sobre os diferentes impactos das políticas macroeconômicas e mudanças nos indicadores econômicos sobre gênero em diversos arranjos familiares[4]. 

Na América Latina, Barbara e Coello (2017) analisaram diferentes experiências de inclusão das mulheres no orçamento público a partir do final dos anos 1990. O objetivo da pesquisa era identificar como as políticas eram adotadas pelos países, se haviam elementos em comum e quais os progressos em termos de institucionalização dos orçamentos ligados a gênero. As autoras concluíram que todos os países da região possuem algum tipo de política específica voltada para gênero, seja ao nível regional ou nacional, promovido pelo governo ou por iniciativa de organizações de mulheres e outras. No entanto, a institucionalização das políticas orçamentárias para gênero é feita por poucos; além disso, a maior parte está focada somente nas despesas governamentais e não nas receitas. 

Outra questão importante é que, dentre as iniciativas analisadas, somente na Bolívia o orçamento para gênero está coberto em todas as fases orçamentárias, ou seja, formulação, aprovação, implementação e avaliação. O que seria essencial tanto para a implementação efetiva da política orçamentária como também para a sua avaliação e continuidade. A maior parte dos países analisados está focada somente em uma das etapas orçamentárias (BARBARA E COELLO, 2017).

No Brasil, a formulação orçamentária não prevê os diferentes impactos das despesas e receitas do governo sobre gênero. As políticas voltadas para mulheres são realizadas através de instituições específicas no âmbito das políticas públicas. Nesse sentido, dois marcos fundamentais relacionados às políticas públicas e gênero foram a criação do Conselho Nacional dos direitos das Mulheres, em 1985, e, mais recentemente, em 2003, a criação da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM)

A criação da SPM deu início a uma série de iniciativas e projetos que visavam o aprofundamento de políticas públicas específicas para as mulheres. Em 2004, durante a I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, foi criado o Plano Nacional de Políticas para Mulheres (PNPM)[5]. O PNPM era estruturado em quatro áreas: autonomia, igualdade no mundo do trabalho e cidadania; educação inclusiva e não sexista; saúde das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos; enfrentamento à violência contra as mulheres. A agenda foi construída a partir da constatação do aumento da pobreza feminina e sua transversalidade com as questões de raça e classe. O Plano foi atualizado em 2013, durante o governo Dilma. Em 2015, a SPM foi reformulada, e se juntou a outras secretarias dentro do Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos.

A definição de políticas específicas voltadas ao enfrentamento das desigualdades de gênero e sua inclusão nas leis orçamentárias foi fruto de importantes lutas do movimento feminista organizado. Esses programas foram bruscamente interrompidos com o golpe de 2016, quando o até então vice-presidente Michel Temer ocupou a presidência da república. Ainda atuando de forma interina, em maio, Temer extinguiu o Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos, e passou a pasta da SPM para o Ministério da Justiça e da Cidadania. Chama a atenção também que, dos 24 ministérios do então presidente interino, nenhum era chefiado por uma mulher, o que não ocorria desde 1979, durante o mandato do então ditador Ernesto Geisel[6]. 

A ascensão de Temer ao poder e posterior eleição do atual presidente Jair Bolsonaro está associada a uma agenda econômica privatista e de austeridade fiscal e ao pensamento neoconservador cristão. Neste cenário, a SPM passou a ser vinculada ao Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, chefiado por Damares Alves. Desde então, as políticas voltadas para mulheres no atual governo se alinham com a centralidade da família, implementando ações de cunho religioso, contra a população LGBTQI, combate a chamada “ideologia de gênero”, propaganda pela abstinência sexual como método de prevenção à gravidez e a doenças sexualmente transmissíveis, a exemplo do programa “Eu Escolhi Esperar”, anunciado pelo governo no início de 2020. 

A agenda antifeminista ganhou pauta não somente dentro da pasta da ministra Damares, como também em outros ministérios. A exemplo disso, em 2019, o então ministro da Cidadania Osmar Terra suspendeu o edital da Agência Nacional do Cinema (Ancine) destinado às categorias que receberiam financiamento do Fundo Setorial do Audiovisual, onde estavam duas com a temática diversidade de gênero e sexualidade. Outro exemplo evidente desse ideário feminista foi a atuação do embaixador católico Ernesto Araújo no ministério das Relações Exteriores. Uma das primeiras orientações do então ministro para os seus embaixadores, foi a não utilização do termo “gênero” nos acordos celebrados pelo Brasil nas negociações com a Organização das Nações Unidas e o veto da expressão “direitos sexuais e reprodutivos”.

A ascensão do neoconservadorismo e de políticas neoliberais não é algo exclusivo e particular do Brasil. A onda neoconservadora cresceu como oposição ao pensamento progressista, alinhado aos direitos das minorias, que vinham ganhando agenda de diversas políticas públicas. Ao mesmo tempo, o movimento feminista vem conquistando vitórias na América Latina. A exemplo disso, recentemente a Corte Constitucional da Colômbia decidiu descriminalizar o aborto até a 24a semana de gestação, e, em 2020, a Argentina legalizou a interrupção da gravidez até a 14a semana.

A luta pela vida e igualdade entre homens e mulheres é constante e deve permanecer e se estender pela disputa do orçamento e de políticas macroeconômicas inclusivas. Para tanto, devem ser aprofundadas as ferramentas de construção de orçamentos públicos que incluam as mulheres. Um exemplo interessante é a construção de Matrizes de Contabilidade Social, capazes de indicar os impactos do aumento e redução das despesas e receitas públicas em diferentes setores. Nesse sentido, é necessário o aprofundamento de dados e indicadores de gênero, bem como sua divulgação e análise. A agenda de gênero é essencial para aprofundarmos a democracia do país e para construirmos uma gestão eficiente e inclusiva.

Notas

[1]  Hino criado pelo coletivo feminista chileno Las Tesis, que viralizou no mundo em 2019. O hino denuncia a violência contra as mulheres e a atuação opressora do Estado sob o corpo das mulheres. https://www.bbc.com/portuguese/geral-50711095

[2] https://www.dmtemdebate.com.br/category/mulher-trabalho-e-democracia/

[3] https://www.dmtemdebate.com.br/regressividade-tributaria-e-o-fortalecimento-das-desigualdades-de-genero/

[4]  No último boletim, o grupo analisa os impactos sobre diferentes arranjos familiares do crescimento da inflação e aumento do salário mínimo. https://wbg.org.uk/wp-content/uploads/2021/11/Gender-distributional-analysis-Autumn-Budget-2021_FINAL.pdf

[5]  GONÇALVES, R.; ABREU, S. Do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres ao “Machistério” de Temer. Revista de Políticas Públicas, v. 22 n. 2, 2018, Julho-Dezembro, pp. 753-771. Universidade Federal do Maranhão, Brasil.

[6] Ibdem.

Cristina Pereira Vieceli é economista, mestre e doutora em economia pela FCE/UFRGS, foi pesquisadora visitante do Centro de Pesquisas de Gênero na York University – Toronto. Atualmente é técnica do Dieese, Visiting Fellow no Programa de Análise de Gênero da American University – Washington-DC, colunista do site DMT .

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