Democracia e globalização: políticas de previdência social na Argentina, Brasil e Chile

Maria Rita Loureiro

Fonte: Lua Nova: Revista de Cultura e Política, São Paulo, n. 100, p. 187-223, jan./abr. 2017.

Resumo: As mudanças nas políticas de previdência social na Argentina, Brasil e Chile são analisadas neste artigo à luz de duplo processo. Há, de um lado, a inserção desses países na economia global, levando-os a ajustar as suas estruturas econômicas e sociais à nova era de capital globalizado sob a hegemonia do ideário neoliberal. De outro, há a dinâmica dos fatores políticos internos, filtros através dos quais os ajustes exigidos para inserção se processam e são decantados em cada país, resultando, assim, em diferentes níveis de intensidade de reformas (mais ou menos radicais) ou, ao contrário, em políticas que exprimem diferentes graus de resistência aos ditames do capital financeiro.

Sumário: Trajetórias nacionais em confronto | Os sistemas previdenciários vigentes antes da crise de 1982: breve retrospecto | Filtros nacionais à globalização e ao receituário neoliberal: a primeira onda reformista | A reforma chilena: a mudança radical sob regime ditatorial | A reforma argentina: o modelo misto em contexto democrático | A reforma brasileira: mudanças parciais sob democracia | A inflexão dos anos 2000: novo cenário global e movimentos contra a privatização do sistema previdenciário | A reforma chilena no governo Bachelet em 2008 | A reestatização do sistema argentino no governo Kirchner em 2008 | Previdência social no Brasil sob o governo Lula: o duplo movimento | Nova rodada reformista no Brasil e no Chile: submissão ao jogo financeiro e luta contra o modelo privatista | Brasil: a retomada da reforma neoliberal pelo governo Temer | Chile: novo round na luta para recuperação dos direitos previdenciários | Bibliografia

A vulnerabilidade trazida pela globalização tem sido experimentada em vários países da América Latina, simultaneamente ao processo de democratização dos regimes ditatoriais aí instalados ao longo da segunda metade do século passado, situação essa que os têm levado a enfrentar um duplo desafio. De um lado, a inserção no mercado mundial torna a estabilidade econômica dependente cada vez mais dos fluxos de capitais financeiros (que se pautam pelas condições de credibilidade geradas por políticas de austeridade fiscal, muitas vezes extremadas, e por elevadas taxas de juros pagos pelos títulos da dívida pública). De outro lado, a democratização abre espaços para que os partidos e grupos organizados na sociedade pressionem por políticas governamentais voltadas à promoção do crescimento econômico, à expansão do emprego e à redução da pobreza. São os conflitos e contradições gerados por esse duplo desafio que levaram analistas a denominar de “equilíbrio delicado” a situação enfrentada pelas chamadas democracias emergentes de mercado (Sola, Kugelmas e Whitehead, 2002).

Portanto, é fundamental analisar como cada país tem enfrentado esse desafio, ajustando-se à globalização mediante reformas efetuadas não só na área econômica, especialmente em seu sistema financeiro e nas regras de comércio externo, mas igualmente em áreas sociais aí conectadas, como a previdência social, que depende da situação fiscal e do nível de poupança pública ou privada (que sustentam seus fundos previdenciários). Como um renomado especialista na área já mencionou, as reformas previdenciárias dos anos 1990 não se orientaram pela égide do aperfeiçoamento do Welfare State ou pela expansão dos direitos (Esping-Andersen, 2003). Ao contrário, pautaram-se pela lógica fiscal de redução dos gastos públicos, formação de poupança interna e de criação de mercado de capitais, ou seja, por necessidades decorrentes da inserção dos países na economia global e de sua subordinação ao capital financeiro internacional. É expressivo dessas exigências macroeconômicas o papel desempenhado por um órgão como o Banco Mundial na promoção e difusão de reformas previdenciárias pelo mundo todo (Madrid, 2003).

Assim, analisam-se aqui as mudanças ocorridas nas políticas de previdência social na Argentina, Chile e Brasil, à luz de seus diferentes processos de democratização, iniciados a partir dos anos 1980, e dos efeitos de sua inserção na economia global, ou seja, no contexto de maior ou menor subordinação desses países ao capital financeiro internacionalizado.

Essa abordagem não é nova na ampla literatura existente sobre o tema na América Latina. De fato, nos numerosos estudos de caso são elencados como determinantes das reformas liberais dos anos 1990 não só fatores de ordem político-institucional – como a concentração de poder no Executivo ou o controle do Congresso por parte do partido ou coalizão governista (Coelho, 2003; Mesa-Lago e Müller, 2003; Kay, 2003) -, mas igualmente fatores macroeconômicos relacionados aos impactos da liberalização dos fluxos de capital estrangeiro sobre os países em desenvolvimento (Brooks, 2003)3. O que particulariza o presente trabalho é seu foco na análise mais longitudinal, percorrendo a trajetória das políticas previdenciárias nos três países, em período que vai da crise da dívida externa de 1982 até o momento atual, marcado pela intensificação das contradições existentes entre globalização e democratização.

De forma mais concreta, as oscilações da política da previdência social ocorridas nos três países, desde as últimas décadas do século passado, são vistas analiticamente como expressão da forma diferencial com que os vários governos puderam se pautar diante do capital financeiro globalizado, com maior ou menor subordinação a seus ditames, em função do estado da luta entre as forças políticas internas, dos interesses dos grupos vencedores e das possibilidades ou limites de seus respectivos sistemas institucionais.

A conexão entre políticas de previdência social e globalização sustenta-se na ideia de que a globalização não é um fenômeno dado e exterior ao Estado nacional e às suas instituições, mas construído historicamente por cada país, por processos que, embora globais, não ocorrem necessariamente no nível global, e, sim, em cenários nacionais, ou até subnacionais. Em outras palavras, se a globalização – entendida como a dominância dos capitais financeiros internacionais – pode, por um lado, ser tomada como um determinante estrutural, por outro lado não se deve esquecer que os atores políticos nacionais têm possibilidades de escolhas, seja submetendo-se aos ditames da finança internacional ou, ao contrário, desenvolvendo estratégias de contraposição a ela. Portanto, aos governantes nacionais cabem ações políticas e responsabilidades coletivas que não estão inteiramente submetidas às forças de um destino inexorável.

Do ponto de vista metodológico, a análise da inserção desses países na economia global toma como referência os seguintes momentos históricos: (1) a crise da dívida externa de 1982, considerada ponto de inflexão que demarca o início do que se poderia chamar de história contemporânea dos principais países latino-americanos; (2) a década de 1990, período em que os países promoveram reformas para se ajustarem à nova era de capital globalizado, sob a hegemonia do ideário neoliberal; e, por fim, (3) o período mais recente, a partir dos anos 2000, quando se intensificam as contradições desse processo, especialmente com a emergência da crise financeira internacional em curso.

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Maria Rita Loureiro é cientista política e professora de Administração Pública e Governo na Fundação Getúlio Vargas (FGV-SP). São Paulo, SP. Brasil.

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