Desmonte do Estado Desenvolvimentista Brasileiro. Como recuperar um país vulnerável?

Imagem: Alex Capuano

A situação do Brasil é muito atroz porque, além de tudo, houve comprometimento da base do crescimento econômico.

Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa

Fonte: GGN
Data original da publicação: 24/01/2022

Do impeachment da Presidenta Dilma Rousseff e consequente investidura de Michel Temer no cargo de presidente da República, fatos ocorridos em 2016, até o presente momento, as alterações implantadas no quadro normativo constitucional e infraconstitucional brasileiro revelam profunda mudança do perfil do Estado. Esse processo provocou enorme prejuízo para a sociedade e para a garantia de direitos sociais, como saúde, educação, moradia, trabalho e emprego, alimentação adequada, entre outros.

As primeiras ações do governo Temer, como que pagando a conta do apoio recebido para o golpe, foi abrir caminho para um tipo de neoliberalismo financeiro (ou financismo neoliberal, como prefiram), no qual o Estado mitiga ou mesmo anula sua presença em setores chaves da economia, especialmente as plataformas de garantias de financiamento social. Foi assim com a aprovação a toque de caixa da Emenda Constitucional (EC) nº 95/2016, com seus gravíssimos impactos sobre o desenvolvimento nacional e sobre as pautas dos direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais, ao limitar, por vinte anos, o teto do investimento público em educação, saúde, seguridade e outros itens, com base na despesa primária paga no ano anterior, reajustada apenas pelos números da inflação.

Essa medida foi aprovada em 16 de dezembro de 2016, três meses após a posse de Michel Temer, governo de transição e ilegítimo, que tinha como principal encargo implantar as contrarreformas legais que garantiriam perfil austero e retroliberal ao Estado brasileiro. Na época, a reação social à ausência de diálogo e à narrativa falaciosa da necessidade de adoção de “novo regime fiscal”, por meio da limitação de gastos e investimentos públicos, especialmente nos serviços de natureza social, não foi suficiente para impedir a aprovação dessa Emenda, que bombardeou o Estado desenvolvimentista.

A partir da vigência da EC 95 (e de seus complexos desdobramentos), no cenário de agravamento da crise econômica internacional iniciada em 2008 e de agudizamento da crise política interna, a feição constitucional desenvolvimentista o Estado foi sendo gravemente mutilada e tudo piorou diante da crise sanitária representada pela pandemia da COVID-19, iniciada em março de 2020. Diante do texto constitucional seguidamente corrompido, considerados os impactos da reversão do Estado de Bem-Estar sobre as políticas econômicas, sobre a democracia e sobre os direitos, cabe aos estudiosos do Direito Econômico problematizar e debater os destinos do Brasil, nos diversos setores da política econômica, para propor uma agenda de recuperação do país da condição de vulnerabilidade, em caso de mudança de governo nas eleições presidenciais deste ano de 2022.

Questão 1. A soberania econômica nacional ainda está no texto constitucional

A situação do Brasil é muito atroz porque, além de tudo, houve comprometimento da base do crescimento econômico, suporte material para o desenvolvimento socioeconômico, afetando, principalmente e de maneira quase irreversível, os direitos sociais, conquistas duramente alcançadas pela sociedade brasileira, ao longo de anos de reivindicações. Pelo disposto no artigo 170, I, da Constituição Federal de 1988, a soberania econômica nacional deve viabilizar o objetivo maior de garantir desenvolvimento nacional (artigo 3º, II, CF) e de superar a condição de subdesenvolvimento, integrando, no mesmo sentido, o mercado interno ao patrimônio nacional (artigo 219, CF), como corolário dessa soberania. Esse enquadramento constitucional encontra-se em pleno vigor e representa a endogeneização do processo de desenvolvimento tecnológico nacional, assim como a internalização dos centros de decisão econômica.

Desse modo, pela Constituição vigente, compete ao Estado incrementar medidas de estímulo à aceleração do crescimento econômico e à consequente geração das receitas necessárias para o atendimento de políticas públicas representativas de direitos. As áreas prioritárias são os direitos sociais e econômicos, como educação, saúde, alimentação e moradia, meio ambiente, trabalho e emprego, tributação, energia, água e saneamento, entre outros, devendo, ainda, o Estado atuar para reduzir o elevado índice de desemprego, concebido em face da capacidade produtiva ociosa, para garantir desenvolvimento humano. Atente-se, pois, para a conjugação entre aspectos econômicos, sociais e humanos das políticas de desenvolvimento estabelecidas e vigorantes em sede constitucional.

No entanto, nos últimos anos, com destaque especial para o período posterior ao golpe que apeou Dilma Rousseff da presidência, diante de fatores externos, como o avanço mundial do neoliberalismo e a crise de financiamento dos Estados, a pressão dos países centrais empurrou nossa política econômica (constitucionalmente autônoma e soberana) à condição de servilidade diante do capital estrangeiro. A nova ordem mundial da globalização neoliberal, a partir do chamado “Consenso de Washington” (que, em suma, abrangeu privatizações, desregulação dos mercados e liberalização do fluxo de bens e capitais), pressionou a América Latina para reverter sua estratégia de desenvolvimento interno, fato que impactou profundamente a receita furtadiana de industrialização por substituição de importações, substituída para um tipo de crescimento baseado na primarização (ou reprimarização) dos produtos, no objetivo de ampliar a exportação de produtos, principalmente agrícolas e minerais.

Questão 2. Como esse processo começou e volume do desmonte do Estado entre os governos Temer e Bolsonaro

A partir dos mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002), a privatização entrou na ordem do dia e passou a ser considerada opção livre e legítima do governante de plantão, sem debate popular eficaz e sob os aplausos dos grandes meios de comunicação de massa. Assim, o que começou pela anuência institucional à ideia de privatização, processo complexo de constitucionalidade questionável, visto que nele o governo age de maneira semelhante à expropriação de um bem privado, com a diferença de alienar a propriedade pública, se desdobrou na fragmentação da estatalidade de infraestrutura (privatização de empresas de energia, água, mineração, comunicação etc.) e na substituição do monopólio estatal por monopólios ou oligopólios privados em setores geopolíticos de ponta, rompendo com a ideia de planejamento estratégico, essencial ao processo de desenvolvimento, previsto e vigente na Constituição Federal[1].

Desse modo, o Estado brasileiro, em projeção flagrantemente inconstitucional, começou a renunciar à sua soberania em matéria econômica. Seguindo movimento internacional, entrou na pauta a adoção das políticas ortodoxas de ajuste fiscal e a implementação das medidas de redução do papel do Estado na economia e de atração de investimentos estrangeiros, para tanto, seria preciso aprovar no parlamento reformas para “constitucionalizar” a globalização econômica, sob os mantras clássicos da “segurança jurídica” e do “respeito aos contratos”. Nesse processo, ocorreu um fenômeno que Bercovici denominou de “blindagem da constituição financeira”, que privilegiava os interesses econômicos privados sobre a ordem constitucional econômica e as políticas coletivas distributivas e desenvolvimentistas (BERCOVICI, 2021).

Entre 2003 e 2016, no contexto dos governos populares de Lula e Dilma Rousseff, esse processo, embora não interrompido, contemporizou, em paralelo, contrapartidas sociais. No entanto, a partir do impeachment de Dilma Rousseff e da posse de Michel Temer, o processo foi retomado com força total e inédita rapidez. Para agradar aos mercados, os governos que sucederam ao golpe de 2016 adotaram política austera de garantia do pagamento do serviço da dívida pública, em detrimento de qualquer gasto público (investimento, na verdade), implantando agressiva política de desnacionalização.

Outro exemplo foi a imediata retirada da Petrobrás da condição de operadora única do regime do pré-sal (pela Lei nº 13.365, de 29 de novembro de 2016), quando os ativos dessa empresa estatal passaram a ser sumariamente vendidos, sem licitação, fato que contraria a Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997, do Plano Nacional de Desestatização, e o artigo 29 da Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016.

No contexto geral, em rápidas pinceladas, podem ser selecionadas algumas alterações legislativas importantes de 2016 para cá. São elas: (I) a reforma trabalhista, Lei 13.467/2017, que, sem revogar diretamente a Constituição Federal, decompôs a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), fragilizando severamente a proteção dos trabalhadores; (II) a lei da liberdade econômica – Lei 13.874, de 20 de setembro de 2019 – que instituiu garantias de livre mercado, revogando as normativas administrativas, tudo mediante os decretos nº. 10.139/2019, 10.178/2019, 10.229/2020 e 10.411/2020, representando um tipo de “manifesto ideológico” que se pretende superior à própria Constituição; (III) a Emenda Constitucional (EC) nº 103, de novembro de 2019, que modificou as regras para os segurados do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), a chamada Nova Previdência, proposta pelo Ministro da Economia, Paulo Guedes; (IV) a Emenda Constitucional 109, que agudiza a EC 95 e obriga o Brasil a desistir do próprio futuro, ao aderir à mais radical austeridade e esterilizar a capacidade produtiva do país, desobrigando o desenvolvimento e impondo limites ao governo para injetar recursos na economia (controla até o ato de planejar); (V) a reforma administrativa, pela Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 32/20, aprovada no dia 23 de setembro de 2021, na comissão especial da Câmara dos Deputados, ainda não aprovada em plenário; (VI) a nova lei de saneamento básico, Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020, que facilita (e praticamente impõe) a privatização dos serviços de água e esgoto aos Estados e estes aos municípios; (VII) o Projeto de Lei 2963, aprovado no Senado em dezembro de 2020, que legaliza ações ilegais de compra de terras por estrangeiros (o chamado “land grabbing”), mediante controle estrangeiro sobre a terra, estranhamente apoiado pela bancada ruralista. E não para por aí.

Quanto à política industrial, a adesão ao GPA (“Agreement on Government Procurement” – Acordo de Compras Governamentais), patrocinado pela Organização Mundial do Comércio (OMC), anunciada por Guedes, em janeiro de 2020, é outro passo rumo à completa destruição da capacidade de atuação econômica do Estado brasileiro.

Em qualquer economia do mundo, o Estado é o maior comprador e as compras públicas induzem e estimulam setores, da indústria têxtil à indústria de defesa ou de alta tecnologia.

Nesse cenário, ainda em 2019, o Ministro da Economia, Paulo Guedes, encaminhou ao Congresso Nacional a PEC Nº 186, que institui controle mais rigoroso sobre o “gasto público”, através do chamado Plano Mais Brasil, desdobrado em duas novas PECs – do Pacto Federativo e a PEC dos Fundos Públicos – que criam mecanismos para coibir o endividamento público com despesas correntes, como salários do funcionalismo público, benefícios de aposentadoria, contas de energia e outros custeios.[2]

Desse modo, no pacote das alterações, foi igualmente encaminhado ao Congresso, em julho de 2020, o Projeto de Lei 3.887/2020, primeira parte da reforma tributária, a ser complementada com as PECs nº 45/2019, da Câmara dos Deputados, e nº 110/2019, do Senado Federal e outras.

Por sua vez, a política de liberalização financeira vem sendo implementada com sucesso desde Temer. Bolsonaro conseguiu aprovar, em fevereiro de 2021, a chamada autonomia do Banco Central, medida tentada desde Fernando Henrique Cardoso, mas aprovada somente agora. Por ela, o presidente e a diretoria do Banco Central passam a ter mandatos fixos e não coincidentes com o mandato do Presidente da República, que perde o poder de nomear e de demitir os ocupantes dessas funções, significando a criação de uma autarquia inexplicavelmente não subordinada ao presidente ou a qualquer Ministério, ou seja, sem vínculos e sem controles.

Note-se que nesse período, entre os governos Temer e Bolsonaro, a pauta da suposta “austeridade fiscal” e da redução do papel do Estado na economia dominou o cenário político-econômico. Ocorre que, constitucionalmente, o papel do Estado brasileiro continua sendo de planejamento, normatização, incentivo e fiscalização (art. 175), além da prestação de serviços públicos (art. 175) e da criação de riquezas (art. 173).

Foi nesse cenário de encolhimento econômico e de desconsideração constitucional que chegou o flagelo da pandemia pelo novo coronavírus (Sars-Cov-2), a Covid-19, encontrando o Brasil no limiar do descarte de direitos econômicos e sociais, com impactos nos direitos humanos fundamentais, pelo abandono dos parâmetros constitucionais. O país entrou no olho de uma “tempestade perfeita”, ante a conjugação das crises econômica, política, social e sanitária, potencializando a explosão de questões sociais, como o índice de desemprego (em torno de 12,6%, no terceiro trimestre de 2021, segundo dados do IBGE3).

A reação do governo Bolsonaro à crise múltipla não poderia ser pior. Enquanto, por exemplo, diante da pandemia, a Europa investiu 2.255 bilhões de dólares na economia, a Coreia do Sul lançou o Green New Deal, para investir 144 bilhões de dólares, os EUA aplicaram 1 bilhão e 900 milhões de dólares, a China destinou 500 bilhões e o Japão 708 bilhões de dólares (isto representa proporcionalmente o primeiro lugar do mundo, 21% do PIB)[4], o Brasil patinou em medidas forçadas pela atuação do Congresso Nacional, como o auxílio emergencial intermitente e variável. Assim, depois de muitas pressões, governo e parlamento acabaram avançando sobre a lei do Orçamento de 2022, que incluiu o valor da chamada PEC dos Precatórios (em torno de R$ 120 bilhões) para permitir ao governo Bolsonaro pagar o Auxílio Brasil, substituto de menor alcance do Bolsa Família, no valor de R$ 400,00.

Na verdade, o valor do Orçamento prevê igualmente aumento do Fundo Eleitoral, hoje em R$ 2 bilhões, que passa para R$ 5,1 bilhões, e aumento salarial expressivo para categorias da base de apoio do presidente, como policiais federais e outras. Significa também que, para obter recursos de financiar o Auxílio Brasil, mantendo privilégios, governo e Congresso deram um tiro no teto do gasto e isso seria motivo bastante para novo impeachment, não fosse este um processo preponderantemente político.

Ainda assim, mesmo diante da contestável “austeridade guediana”, os indicadores econômicos brasileiros continuam de mal a pior. O Índice de Atividade Econômica (IBCBr), divulgado pelo Banco Central “independente”, no dia 15 de dezembro de 20215, considerado um tipo de “prévia” do Produto Interno Bruto (PIB), caiu 0,40% em outubro sobre setembro, ou seja, o pior desempenho para o mês em sete anos. A inflação está, segundo o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acumulado de janeiro de 2021 a janeiro de 2022, em 10,06%6. Tem-se, em suma, um país marcado pela recessão, em ritmo de desemprego crescente, escalada inflacionária de grande impacto no preço dos alimentos, política equivocada de explosão de preço dos combustíveis e gás de cozinha, descaso com saúde e educação, e mais de 14 milhões de famílias vivendo em situação extrema de pobreza.

Conclusão. Como recuperar um país vulnerabilizado?

Este é o panorama de um país destroçado. Diante da submissão de nossa soberania política e econômica, que, pela condição de Estado periférico, enfrenta severas restrições externas e internas, a questão é o que seria possível fazer (caso o atual governo não se reeleja nas eleições presidenciais de 2022) para recuperar o país e garantir níveis aceitáveis de dignidade humana?

Para nós, pesquisadores da ciência social aplicada, defensores da constitucionalidade do desenvolvimento, é fundamental levar a soberania popular decorrente do voto às últimas consequências no intento de superar a barreira do subdesenvolvimento humano e social. Assim, para reconstruir o Brasil depois da devastação causada pelos governos neoliberais de Michel Temer e Jair Bolsonaro, impõese como necessária a reestatização e a renacionalização dos serviços em setores estratégicos, caso de petróleo, energia, água e recursos minerais, por sua vez, nos campos político e social, será preciso rever (e reverter) Emendas Constitucionais como a EC do teto do gasto público, a reforma trabalhista e aspectos da reforma da previdência, entre outras matérias. Significa que é preciso abrir grande diálogo nacional para repactuar esse mínimo existencial e aguentar a rebordosa do grande mercado e da grande mídia. O Brasil não tem outra saída.

Estamos diante do fato de que, em 2021, apesar de enorme alarido e das bravatas do presidente Bolsonaro, não houve avanço nas privatizações, que estão paradas no Congresso, por variados motivos. As reformas administrativa e tributária idem. Quanto ao emprego, o aumento exponencial de postos de baixa qualidade (com remunerações e benefícios piores do que antes da crise) mostra a necessidade de se revisar o salário médio do brasileiro, nesse cenário, será preciso repautar a regulamentação da informalidade e o trabalho por aplicativos, que cresceram exponencialmente durante a pandemia. O desamparo da saúde e da educação, de igual modo, precisa sair das intenções governamentais, que deve respeitar ditames e princípios constitucionais. A fome e o desemprego precisam ser controlados porque as pessoas estão em completa necessidade. Enfim, há um campo expressivo de atuação do Direito Econômico que se faz urgente divulgar e debater, diante da necessária recomposição da força produtiva, com respeito aos direitos, de modo a colaborar com um possível novo governo.

Resta a lição de que a falta de planejamento e de direcionamento, no contexto da pandemia, tem significado crescente desperdício de vidas humanas, em volume equivalente a um genocídio, além de representar doloroso desarrimo das estruturas de proteção social do bem-estar. Cabe-nos, como pesquisadores sociais, colaborar para essa análise de modo a apontar soluções, visto que, para os neoliberais e seus apoiadores, as reformas que retiram direitos jamais serão suficientes – enquanto houver trabalho a ser explorado, lá estarão para defender austeridade e aprofundar os padrões de desigualdade e de miséria.

Notas

1 Em permuta, as empresas privatizadas seriam monitoradas por órgãos reguladores (Agências Reguladoras) supostamente independentes, que substituiriam a “incapacidade” estatal de acompanhar eficientemente os setores econômicos, desde que garantissem liberdade de concorrência e defesa dos direitos dos consumidores.

2 Disponível em: https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2019/11/05/bolsonaro-congresso-reformaseconomicas.htm?cmpid=copiaecola. Acesso em: 18 de jul./2020.

3 Disponível em: https://www.ibge.gov.br/explica/desemprego.php Acesso em: 10 de jan./2022.

4 BBC News. Coronavírus: os 10 países que mais gastaram para enfrentar a pandemia de covid-19. Disponível em: https://www.bbc.com/portuguese/internacional-52721417 Acesso em: 10 de jan./2022.

5 Disponível em: https://www.bcb.gov.br/detalhenoticia/17590/nota Acesso em: 08 de jan./2022.

6 IBGE. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2022-01/ibge-inflacao-medidapelo-ipca-fecha-2021-com-alta-de-1006 Acesso em: 11 de jan./2022.

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Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa é Professora Titular (aposentada) da UFPB. Pós-doutorado em Direito pela UFSC (2011). Doutorado em Ciências Jurídico-Econômicas pela Universidade de Coimbra (2006)

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