Atendendo à pressão patronal, a Secretaria do Trabalho impõe nova versão da Norma Regulamentadora nº 3 (NR-3), que trata sobre as medidas de embargo e interdição em caso de risco grave e iminente à saúde e à vida dos trabalhadores. As centrais sindicais resistem ao texto do governo e dos patrões que está sendo imposto na CTPP – Comissão Tripartite Paritária Permanente.
O Instituto Trabalho Digno apresentou à bancada dos trabalhadores o seu apoio diante do descalabro e encaminhou à comissão uma Nota Técnica em que detalha os absurdos do texto e propõe que não seja aprovada.
Nota Técnica do Instituto Trabalho Digno sobre a NR-3: Embargo e Interdição
O Instituto Trabalho Digno é uma entidade de caráter científico, sem fins lucrativos, que se propõe a executar e promover o estudo, a reflexão, a pesquisa e outras iniciativas de caráter técnico-científico acerca do trabalho.
As normas regulamentadoras de segurança e saúde no trabalho (NR) são pontes que levam intenções e garantias do mundo legislativo para a vida real, sendo fundamentais para a garantia do trabalho que não adoeça, mutile ou mate. Por suas características, as NR impõem resultantes também no campo previdenciário e econômico, pois eventos acidentários do trabalho geram significativos custos sociais e materiais, suportados por trabalhadores, empresas e Estado.
Assim, o Instituto e outras entidades se propõem a lançar uma estratégia de vigilância e acompanhamento das alterações preconizadas pelo governo federal, iniciando-se pela proposta para a revisão da Norma Regulamentadora nº 3 – embargo e interdição (NR-3), versão de governo encaminhada à Comissão Tripartite Paritária Permanente (CTPP).
A primeira leitura da proposta para NR 3 já permite observar atecnias e inadequações incompatíveis com a boa técnica, incompatíveis com a segurança jurídica dos administrados, incompatíveis com o dever do Estado de sustar condições extremas de trabalho. A seguir, são tecidas algumas considerações acerca de pontos da proposta, em caráter não terminativo:
1. No mundo do trabalho ocorrem situações-limite, onde a possibilidade e a severidade da lesão impostas às pessoas são significativas. Nestes casos, o Poder Público tem o poder-dever de agir, sendo a Auditoria-Fiscal do Trabalho a instância administrativa que objetiva a prevenção destes extremos, em parte através do instrumento administrativo cautelar da integridade denominado embargo e interdição. No entanto, ao ser proposta uma metodologia de avaliação de riscos ocupacionais, é esperado que demandas e ações de outros órgãos de regulação do trabalho, como o Ministério Público, sindicatos, centros de referência e o Judiciário Trabalhista também sejam submetidos a seus critérios;
2. Instrumentos similares ao nosso embargo e interdição estão presentes no ordenamento jurídico de diversos países, especialmente aqueles signatários da Convenção nº 81 da OIT, revigorada no Brasil através do Decreto Legislativo nº 95.461, de 11 de dezembro de 1987;
3. A proposta para a revisão da NR-3 encaminhada à CTPP, segundo alegado, estaria baseada em documento (um framework, em tradução não literal, um guia) de origem neozelandesa, do qual foram extraídos alguns excertos, como a utilização de matrizes para caracterização de níveis de risco em situações de trabalho. Anomalamente, foi ignorado que estas matrizes são, por concepção, ferramentas para gestão dos riscos nas empresas e corporações, balizadas por normas técnicas como a ABNT ISO 31.000:2009 e outras do sistema internacional de normatização ou mesmo referendadas por entidades internacionais reconhecidas, como a American Industrial Hygiene Association (AIHA).
No mundo, algumas estruturas governamentais utilizam as chamadas matrizes de probabilidade / consequência como elemento auxiliar no processo interno de gestão de prioridades, porém com o reconhecimento de suas prescrições e limitações de uso. São ferramentas de classificação qualitativa ou semiquantitativa (portanto, intrinsecamente dotadas de diferentes graus de subjetividade) de consequências e probabilidades, a fim de chegarmos à classificação de níveis de risco.
Há razoável literatura e referências sobre o assunto, das quais retiramos algumas limitações da ferramenta, em caráter não terminativo: a) para cenários com muitas variáveis – como a atividade laboral humana – é difícil propor um sistema único e suficientemente flexível, aplicável a todas as situações; b) impossibilidade de definir escalas sem uma boa dose de subjetividade; c) diante de caracterizações subjetivas, é esperada uma variação, estatisticamente significativa, nos resultados alcançados, entre aplicadores diversos; d) o chamado risco grave e iminente para a integridade dos trabalhadores é geralmente um amálgama de vários riscos; estas ferramentas os consideram de forma isolada. Há ainda impossibilidade de agregação de riscos de níveis de risco diverso, por exemplo, quantos cenários de baixo nível de riscos podem se equivaler a um risco moderado ou quantos moderados correspondem a um severo; e) impossível combinar ou comparar níveis de risco para diferentes consequências, comuns no mundo do trabalho.
As limitações de uso de matrizes de risco são reconhecidas em normativos como a ABNT ISO/IEC 31010:2012 – Gestão de riscos — Técnicas para o processo de avaliação de riscos (em junho de 2019, nova versão disponível na Europa, ausente ainda em português), absurdamente ignoradas no processo de elaboração da proposta para a nova NR-3. Sequer uma linha acerca destas limitações consta no texto proposto para o regulamento.
Por conceito, especificidades e limites, nenhum país do planeta as utiliza como uma obrigação legal. São instrumentos de gestão corporativa, guias ou recomendações projetadas para a tomada de decisão, como qual medida de enforcement é possível, no caso da fiscalização trabalhista. Reiteramos, são inexistentes experiências de seu uso obrigatório no aparato legislativo de uma país. Se esta distorção for levada a cabo, levará insegurança entre os atores intervenientes e, infelizmente, mais mortes e adoecimentos relacionados ao trabalho.
4. O Framework neozelandês (Enforcement Decision-making Model, 2018), afirmado como referência técnica para a proposta para a revisão da NR-3, é, como referido em sua própria folha de rosto, apenas como um guia para a tomada de decisão pelos Inspetores do Trabalho locais, não restrito a situações que podem levar à paralisação temporária de atividades. Por sua concepção recente (2108), ainda não apresenta avaliações e críticas consolidadas em seu país de aplicação, como qualquer inovação. Mas o que é evidente, o Framework neozelandês foi concebido para um país com dimensões territoriais, economia, cultura e situações laborais absolutamente diversas do caso brasileiro;
5. O mesmo Framework remete expressamente para referência ainda maior, uma inspiração, uma tentativa para buscar um método de modulação da ação do Estado em saúde e segurança do trabalho (SST) na Grã-Bretanha, denominada Enforcement Management Model (EMM), no âmbito do Health and Safety Executive (HSE), agência britânica responsável pela fiscalização destas questões. O documento referencial do EMM – não poderia deixar de ser diferente em um país no qual responsabilidades são duramente cobradas – é expresso em afirmar, em seu campo referente às limitações do modelo:
Os inspetores são confrontados por uma miríade de variáveis únicas ao realizar inspeções (grifo nosso), avaliações e investigações, incluindo diferentes atividades de trabalho, setores, estruturas organizacionais, relações contratuais etc. A avaliação de risco e a conformidade com a lei, portanto, varia de direta a extremamente complexa. Embora o EMM forneça uma estrutura para tornar mais consistente estas medidas, é crucial que a discrição dos inspetores não seja restringida pela restrição artificial (grifo nosso) de todas as decisões do EMM.
6. O alerta inicial deixa evidente a sua natureza apenas orientadora, uma ferramenta, para a Inspeção do Trabalho britânica. Não poderia ser diferente, um paradoxo do mundo trabalho é: entre as suas poucas constantes, está a sua imensa variação. Estas variações, na chamada atividade normal, levam geralmente ao evento acidentário, não existindo uma matriz de risco que responda satisfatoriamente a todas as circunstâncias;
7. A tentativa de modelar a atuação do serviço executivo britânico de inspeção apresenta ainda outra ressalva, que pode ser verificada no fluxograma a seguir, referente ao processo geral de aplicação do EMM. O primeiro passo a ser verificado, talvez o mais importante, é se há risco de ocorrência de uma lesão grave (serious injury) aos trabalhadores. Se positiva, aplica-se a seção 22 (prohibition notice, ato similar a nossa interdição administrativa cautelar de atividades) ou a seção 25 (apreensão de materiais e substâncias) do chamado HSW Act (Health and Safety at Work Act, 1974), a lei inglesa para as questões de SST. A aplicação dos passos seguintes do modelo preconizado pelo EMM (determinação do risk gap e etapas consequentes) é executada somente quando não há risco grave envolvido na situação sob análise, sendo ainda observadas as suas limitações:
8. Voltando à análise da proposta de revisão da NR-3, observe-se que, ao tentar copiar, em tradução literal, a definição de lesão corporal grave advinda de uma referência estrangeira, cometeu-se uma ilegalidade: não foi observada a definição legal brasileira de lesão grave, na forma prevista no art. 129 e parágrafos do Código Penal, até então utilizada como parâmetro, pela Auditoria-Fiscal do Trabalho, na classificação da gravidade de possíveis lesões, em processos de embargo e interdição e possíveis consequências.
Aos órgãos regulamentadores cabe observar a legislação de hierarquia superior, sob pena de configuração de extrapolação de poder regulamentar, não cabendo à NR-3 reinventar um conceito definido por Lei Federal. A falta de coincidência entre a definição de lesão grave do Código Penal e a proposta acarreta insegurança jurídica, ao possibilitar que empregadores, eventualmente condenados pela prática de crime de lesão corporal grave em acidente laboral, venham a deixar de sofrer a interdição administrativa correspondente: o mesmo fato pode não ser enquadrado como grave pela proposta da NR-3.
Da mesma forma, pode-se permitir cenários de interdições e embargos impostos contra riscos de lesões classificadas como “graves” pela proposta que não são tipificadas como tal pelo Código Penal;
9. A proposta de revisão para a NR-3 ainda comete outras impropriedades. Como esperar que o servidor público Auditor-Fiscal do Trabalho (AFT) tenha a obrigação de predizer um futuro que não tem governabilidade e de assumir prerrogativas que são exclusivas dos administrados. Esta distopia está materializada na imposição que o servidor determine o “risco de referência” de uma “situação objetivo”, expressões do texto da proposta, na busca da minimização dos riscos inicialmente apontados na interdição.
Sob o ponto de vista legal, a escolha de qual alternativa, sistema ou organização vai ser aplicado ao caso é uma exclusiva prerrogativa dos empregadores, não podendo existir a imposição da opção A ou B. A estes servidores cabe informar as linhas gerais de um processo de minimização de riscos ocupacionais, bem como o resultado esperado. Por exemplo, para minimização do risco de queda em periferia de um canteiro de obras, existem diversas alternativas e tecnologias possíveis.
Desde o seu envelopamento perimetral (colocação de andaimes fachadeiros metálicos, em todo o perímetro) da edificação até o uso simplório e provisório de linhas de vida, cintos e talabartes de segurança. Estas alternativas, e todas as nuances intermediárias, apresentam níveis de risco resultante absolutamente diversos;
10. Os empregadores detêm a gestão de seu empreendimento e o direito a escolha do caminho a tomar. As interdições em geral remetem para um problema central, exemplarmente “executar proteção de periferia em uma obra” ou “instalar um sistema de segurança na máquina dobradeira”. O empregador escolhe a forma como deve gerir os riscos apontados e quais medidas adotar – é sua exclusiva prerrogativa.
Normalmente, existe um rol de alternativas possíveis para a minimização dos riscos. Se pensarmos em áreas de prensagem e potencial amputação traumática de membros em uma prensa dobradeira hidráulica, um técnico poderia pensar em utilizar um sensor múltiplo, como uma cortina de luz, ou um sistema ótico, como o AKAS, ou ainda uma alimentação automática de peças, entre outras alternativas tecnicamente possíveis.
O Auditor-Fiscal não tem competência legal para obrigar a escolha de uma solução, mas deve questioná-la, se esta opção apresentar lacunas de informação ou não atender integralmente o objetivo de minimizar riscos;
11. Outro ponto é que a proposta de revisão para a NR-3 atenta contra a ideia da simplificação das normas regulamentadoras de SST, conforme mantra amplamente anunciado pelo Governo. As tabelas de matrizes de risco são incompreensíveis para qualquer pequeno ou microempresário, ou mesmo indivíduos com escolaridade superior, mas não versados em matéria de segurança laboral. Isso obrigaria qualquer empresário a contratar um perito externo em segurança laboral para poder traduzir e compreender o novo critério proposto para embargos e interdições. E posteriormente, também para formular pedidos de suspensão que atendam aos novos quesitos de admissibilidade introduzidos pela proposta, isto é, demonstrar o exato enquadramento da adequação adotada. Isso agrega um custo extra ao empresariado e cria reserva de mercado as assessorias de segurança laboral, sobretudo em casos de baixíssima complexidade que poderiam ser solucionados pelo próprio empresário;
12. A proposta em tela é uma cornucópia de informações subjetivas e difusas, que exige tempo e disposição incomuns para que possa ser minimamente entendida e executada. A leitura de seus termos é suficiente para duvidarmos de sua capacidade de ser inserida na vida real das empresas e trabalhadores;
13. A proposta de uso de matrizes de risco na legislação carrega a presença de indeterminações e subjetivismos inerentes ao método escolhido. Como ainda apresenta uma técnica redacional sofrível, causará danos e confusão entre servidores e administrados. Como consequência, também incentivará a litigância judicial contra atos da União, atentando contra os princípios da clareza legislativa e economicidade;
14. Será impossível aplicar a nova proposta para a NR-3 em situações rotineiras da Inspeção do Trabalho no Brasil, como nas ações de grupos móveis de fiscalização, muitas vezes executadas em regiões remotas e que exigem celeridade e singularidade na determinação das medidas de Idem para as ações dos grupos móveis de combate ao trabalho análogo à escravidão, nas situações de sua não caracterização, mas com exposição de trabalhadores a riscos oriundos da atividade, como pode ser exemplificado na operação de máquinas agrícolas perigosas e mesmo o uso de agrocidas, sem qualquer controle. Estes trabalhadores poderão estar condenados à sua própria sorte;
15. Aliás, o chamado excesso de risco para o adoecimento humano por uma exposição laboral, por exemplo, a agentes comprovadamente carcinógenos integrantes do Grupo 1 do IARC/OMS é algumas vezes estimado por taxas na ordem de 1/10.000 expostos ou ainda menores. Segundo a proposta para a “nova” NR-3, estes indicadores, no parâmetro “possibilidade de ocorrência”, poderiam ser classificados como “provável”, “possível” ou “remoto”. Qualquer que seja o entendimento do Auditor, por mais técnico que seja, poderá sofrer contestações. Isso inviabilizará a aplicação do procedimento administrativo cautelar da integridade para as questões de adoecimento humano;
16. Igualmente, há descumprimento do artigo 161 da CLT, quando este exige celeridade na tomada de “providências que deverão ser adotadas para prevenção de infortúnios de trabalho”. Impossível ser célere com a aplicação desta metodologia gótica, separadamente, para cada risco ocupacional de um amálgama de riscos que pode ser imenso, para cada máquina, setor ou canteiro de obra;
17. Em suma, tanto para situações corriqueiras de imposição de riscos severos aos trabalhadores quanto para situações de exposição bastante complexas, a metodologia preconizada nesta proposta é inaplicável;
18. Confusões conceituais, uso de matrizes de risco de forma não técnica, responsabilização dos AFT por níveis de risco que são decorrentes de escolhas dos empregadores, inaplicabilidade na vida real tornam esta proposta para a NR-3 um Frankenstein legislativo, incoerente e perigoso. Se aprovada, sob o epíteto de combater situações extremas de risco laboral, estaremos simplesmente impondo outros, tanto a trabalhadores quanto empregadores.
A proposta atualmente conhecida para a NR-3 – embargo e interdição – atenta contra o conhecimento científico e descumpre preceitos básicos de boa técnica. A sua eventual publicação será medida da irresponsabilidade com que a vida humana é tratada em nosso país.
Em 14 de agosto de 2019.
Instituto Trabalho Digno
Fonte: Instituto Trabalho Digno
Data original da publicação: 14/08/2019
