Gestão de pessoas e folha de pagamentos no setor público brasileiro — o que os dados dizem?

Fotografia: Marcos Santos/USP Imagens

Mudar o paradigma de gestão de pessoas para um modelo mais flexível e transparente, e que possibilite diferenciar e premiar os melhores desempenhos, pode trazer benefícios para o serviço público.

Rafael Muñoz

Fonte: ONU Brasil, com Folha de S. Paulo
Data original da publicação: 09/10/2019

O Banco Mundial apresenta hoje um relatório sobre Gestão de Pessoas no Brasil baseado numa análise minuciosa das folhas de pagamento do governo federal e vários estados.

É um relatório oportuno pois em um contexto de crise fiscal se faz necessária uma análise detalhada sobre o gasto com os funcionários ativos, o segundo maior grupo de gastos do governo federal, atrás apenas dos gastos da previdência.

Os servidores públicos federais brasileiros são particularmente bem qualificados e remunerados, porém nosso estudo aponta que estão regidos por um sistema de gestão de pessoas engessado demais que carece de planejamento estratégico, não permite que os melhores funcionários se destaquem pelo desempenho, cria desigualdades entre as mais de 300 carreiras, e impacta negativamente a motivação dos servidores com desafios limitados.

Mudar o paradigma de gestão de pessoas para um modelo mais flexível e transparente, e que possibilite diferenciar e premiar os melhores desempenhos, pode trazer benefícios para o serviço público.

Mas então, o que que os dados dizem? O Brasil gasta aproximadamente 10% do PIB com pagamentos de salários e vencimentos de servidores públicos o que em termos comparativos representa um gasto alto para os padrões internacionais. Ainda que tenha aumentado 83% em 20 anos até chegar a 11,5 milhões de servidores, o número de pessoas empregadas pelo governo não é alto para a média internacional.

A relação entre o número de funcionários públicos e a população no Brasil (5,6%) é mais alta que a média latino-americana (4,4%), mas inferior a países da Europa e Ásia Central. Já em relação aos salários, há algumas nuances importantes.

Em uma comparação de prêmios salariais do setor público em 53 países, onde se comparam pessoas no mesmo setor econômico, localização geográfica, educação, e outras características individuais, um servidor público brasileiro recebe, de maneira geral, 19% mais do que trabalhadores do setor privado formal.

Essa porcentagem está em linha com o resto dos países da amostra, mas principalmente porque os servidores municipais não têm prêmio salarial vis-à-vis o setor privado. Porém, o prêmio salarial dos servidores estaduais é de 36% (aumentou em 6 pontos percentuais desde 2012) e o dos servidores federais, de 96%. Esses dados não incorporam outros benefícios adicionais como segurança no emprego.

O governo federal emprega cerca de 12% dos servidores no Brasil, mas representa 25% do total de salários e vencimentos pagos de todas as esferas de governo. Durante o período entre 2008 e 2018, o gasto com pessoal ativo do poder executivo federal teve um crescimento real de 2,5% ao ano.

A partir de 2011, o crescimento da folha caiu para 0,6% ao ano, com aumento no número de servidores (1,4% ao ano) e queda no salário médio (0,8% ao ano). Em 2019, 44% dos servidores federais recebem mais de 10 mil reais por mês, 22% recebem mais de 15 mil reais e 11% recebem mais que 20 mil reais.

Existem no serviço público federal carreiras com funções semelhantes, mas orientadas especificamente a um órgão ou entidade, favorecendo a fragmentação e a desigualdade de tratamento entre setores. As condições de trabalho e remuneração podem variar bastante, mesmo para atribuições muito similares, dependendo do setor ao qual a carreira está vinculada.

A análise mostra que existem desigualdades importantes que podem criar incentivos negativos nos servidores públicos federais. Por exemplo, algumas carreiras mostram uma ampla dispersão salarial que não está necessariamente ligada ao desempenho.

Assim, servidores públicos com o mesmo tempo de serviço e teoricamente com as mesmas funções recebem salários muito diferentes, e essa diferença não se explica pelo desempenho, mas pelas diferentes gratificações —existem 179 rubricas de gratificação no governo federal.

De fato, de modo geral, quando há pagamento por desempenho quase todos recebem. Em 2017, em 87% das carreiras com pagamento por desempenho, pelo menos 90% dos servidores receberam. Em alguns casos, todos recebem o mesmo valor.

Dado que o salário base corresponde em média a apenas 58% da remuneração total dos servidores e a diversidade de gratificações não está ligada ao desempenho, e difícil manter uma política remuneratória transparente e com parâmetros padronizados.

Existe uma importante janela de oportunidade para reformas que reestruturem o sistema de carreiras para os novos servidores públicos já que muitos servidores estarão em condições de se aposentar nos próximos anos. Uma simulação do Banco Mundial prevê que até 2022 cerca de 26% dos servidores terão se aposentado. Até 2030, prevê-se que cerca de 40% dos servidores terão se aposentado.

Reformas que aproveitem essa janela de oportunidade poderiam trazer também importantes ganhos fiscais, já que muitas carreiras têm altos salários inicias e os servidores chegam ao topo da carreira em poucos anos e de forma irrestrita.

Reduzindo todos os salários iniciais dos novos servidores em 10% e aumentando o tempo necessário para se chegar ao fim da carreira, obtém-se uma economia acumulada de R$ 26,35 bilhões até 2030. Reduções nas taxas de contratação de novos servidores à medida que outros se aposentam também têm grande impacto no longo prazo.

Estima-se que a queda da taxa atual de reposição de servidores (1,29) à taxa de um novo contratado para cada aposentado, deixaria o governo federal com aproximadamente 740.000 vínculos, e geraria uma economia de 52,56 bilhões de reais.

Finalmente, a restrição de aumentos salariais não relacionados a progressões por três anos, seguido da concessão de reajustes com base na inflação, associado a uma reposição de 9 contratações por cada 10 aposentados, pode trazer uma economia de mais de 200 bilhões de reais até 2030, mais de seis vezes o orçamento do Bolsa Família.

O relatório aponta que para promover justiça entre as diversas carreiras públicas e utilizar melhor o potencial de cada servidor será preciso fazer uma revisão do modelo de carreiras, aprimorar o planejamento estratégico, e repensar o modelo de gratificações, incluindo aquele pago por desempenho. Tal projeto de transformação do estado, poderia ainda trazer ganhos fiscais alterando as regras apenas para novos servidores.

Os ganhos de eficiência podem trazer impactos positivos a todos os cidadãos.

Rafael Muñoz é  coordenador da área econômica do Banco Mundial para o Brasil, já trabalhou para a instituição na Ásia e na África. Esta coluna foi escrita em colaboração com Daniel Ortega Nieto, especialista sênior para o setor público do Banco Mundial.

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