Paulo Guedes e a receita para o atraso

Paulo Guedes e a receita para o atraso
Fotografia: Pixabay

David Deccache

Fonte: Outras Palavras
Data original da publicação: 12/02/2019

Nas últimas semanas, a Alemanha anunciou que vai intensificar os esforços para proteger setores importantes de aquisições e da concorrência de estrangeiros, enquanto buscará combater o que classificou de crescente protecionismo de EUA e China. Além disso, dos EUA à França, vários líderes políticos prometem proteger suas economias, revertendo o processo de abertura comercial, com o objetivo de acumularem forças para terem condições de competição com países como a China, onde o Estado intervém incisivamente e estrategicamente sobre o comércio externo em parceria com o capital privado nacional.

Contudo, no Brasil, a equipe econômica do governo Bolsonaro pretende seguir o caminho oposto ao adotado no resto do mundo e promete aderir à moda retrô do fim dos anos 1980 e início dos anos 1990. Em uma série de três posts iremos abordar quais foram as consequências da abertura comercial e da liberalização financeira ocorridas no Brasil desde fins dos anos 1980. A análise teórica e história pode nos oferecer um bom prognóstico do impacto que a agenda de Paulo Guedes terá.

Este texto é a primeira parte de um trabalho que será dividido em três. Aqui abordaremos a abertura comercial e o processo de substituição às avessas.

  1. A abertura comercial e o processo de substituição às avessas.

A adoção das políticas neoliberais (que inclui abertura comercial, liberalização financeira, privatizações e austeridade fiscal) na periferia do sistema apresenta características e contradições muito peculiares que fazem com que a manifestação dos efeitos devastadores do neoliberalismo seja potencializada na periferia.

A estratégia de desenvolvimento neoliberal, no âmbito das relações econômicas internacionais, coloca a abertura externa no centro das reformas estruturais, já que, para seus defensores, a mesma seria, por um lado, condição necessária ao processo de estabilização macroeconômica e, por outro, elemento indispensável ao processo de desenvolvimento econômico dos países periféricos em termos de ganhos de produtividade e crescimento econômico. O processo de abertura externa pode ser desdobrado em quatro eixos básicos: abertura comercial; liberalização financeira; dependência tecnológica e internacionalização da esfera produtivo-real.

Quanto à abertura comercial, trata-se da busca pela ampliação da livre mobilidade dos fluxos internacionais de bens e serviços via redução de tarifas e, também, por intermédio da diminuição de restrições não tributárias[1].  Segundo Canuto (1994), as reformas neoliberais, que tinham como objetivo uma maior abertura comercial, se deram através de quatro eixos:

  • Diminuição no nível médio das tarifas de importação.
  • Diminuição ou extinção de impostos sobre exportações.
  • Eliminação ou redução da cobertura de barreiras não tarifárias, tais como reservas de mercado, quotas, proibições e outros.
  • Redução do grau de dispersão na estrutura tarifária.

Os argumentos mais gerais para a defesa das políticas econômicas de abertura comercial, elencadas acima, se baseavam no diagnóstico de que o modelo de industrialização por substituição de importações, adotado na América Latina, foi constituído por um forte viés anti-exportação e no excesso de protecionismo, o que culminou em uma série de distorções e consequências negativas: o protecionismo causaria um desalinhamento dos preços relativos; estimularia o comportamento de rent-seeking [2]; limitaria o acesso ao conhecimento tecnológico internacional e encarecia os custos de produção. Seguindo essa linha argumentativa, segundo Carcanholo (2005) e Canuto (1994) a abertura comercial permitiria, de acordo com seus defensores:

  • O realinhamento dos preços relativos, o que culminaria na realocação das importações e exportações com base nas vantagens comparativas, outrora distorcidas pelo protecionismo. Com isso, desperdícios na alocação de recursos seriam eliminados.
  • A construção de estruturas de proteção sem barreiras não tarifárias e dispersão nas tarifas seriam fundamentais ao desestimular o comportamento rent-seeking, o que, inclusive, poderia transportar mão-de-obra qualificada de áreas menos produtivas para setores mais produtivos.
  • A redução das tarifas imporia um comportamento efficiency-seeking dos produtores locais.
  • A abertura promoveria ganhos que culminariam em crescimento da produtividade por especialização.
  • A exposição da economia à concorrência internacional estimularia incrementos na produtividade.
  •  A abertura permitiria acesso a mercados mais amplos, barateando custos de produção e facilitando o acesso ao conhecimento tecnológico internacional.
  • Melhoria da distribuição de renda em favor do fator abundante que no caso das economias periféricas tratava-se de trabalho desqualificado.
  • Elevação dos salários por conta do esperado choque de produtividade.

Antes de avançarmos, é importante destacar que o argumento que sustenta a abertura comercial como uma estratégia de superação do suposto viés anti-exportação do modelo de substituição de importações é precipitado e, seguindo a análise de Medeiros e Serrano (2001), pode até mesmo ser considerado caricatural. A argumentação, amplamente difundida pelo Banco Mundial, basicamente, visava estabelecer uma dicotomia entre um modelo que se baseava na substituição de importações versus a estratégia que, supostamente, perseguiria um crescimento liderado pelas exportações. Estabelecida a dicotomia, colocavam o primeiro modelo como uma estratégia que dispensava a importância das exportações e que privilegiava o intervencionismo, ao passo que o segundo seria pró-exportações e amigável à economia de mercado (MEDEIROS; SERRANO, 2001). Além disso, havia a suposição de que o protecionismo do MSI, ao impedir a exposição à concorrência internacional, não estimulava o aumento da competitividade.

A dicotomia apresentada acaba por desencadear um falso debate fruto de uma interpretação equivocada do processo de substituição de importações e do estruturalismo que vigorou como modelo de desenvolvimento em boa parte da América Latina entre as décadas de 1930 e 1980. Sendo assim, recuperar a noção central da abordagem estruturalista apresentada por Prebisch e pela CEPAL ajuda a superar os equívocos até aqui relatados.

De maneira breve, a estrutura central da argumentação de Presbich é a seguinte: para que o processo de convergência econômica entre um país periférico e os países centrais se dê, é necessário que a renda interna do primeiro cresça de forma mais acelerada do que a dos últimos. Contudo, dado que as importações são função do produto doméstico e a exportações são uma função do nível de atividade do resto do mundo (logo independentes da renda interna), países periféricos especializados em exportar produtos agrícolas de baixa elasticidade renda e em importar produtos industriais de alta elasticidade, teriam seu crescimento limitado pela necessidade de fechar as contas externas, já que conforme a renda interna cresce, as importações se aceleram em relação às exportações. Para alcançar a conclusão, foi admitida a hipótese – que pode ser relaxada – de que fluxos de capitais não possam ocorrer de maneira persistente, dessa forma, importações deveriam ser pagas com exportações. Disso decorre o núcleo argumentativo da restrição externa da CEPAL: a adequação do montante das importações à capacidade de exportar requer esporádicos abortos ao crescimento da economia (BIELSCHOWSKY, 2004)

A partir da argumentação acima, a solução proposta passaria, necessariamente, pela necessidade de industrialização como forma de equilibrar as elasticidades renda das exportações e importações visando o relaxamento estrutural da restrição externa. Além disso, dada a limitada capacidade de importação da periferia, seria fundamental que as escassas divisas obtidas fossem utilizadas de maneira estratégica com vistas a importar, principalmente, bens de capital que seriam essenciais para a mudança estrutural requerida. Daí, conclui-se que o modelo de substituição de importação, ao contrário da argumentação ortodoxa propagada pelas instituições neoliberais, não era constituído por um viés anti-exportação. Tratava-se, pelo contrário, da constatação da extrema relevância de se exportar o máximo possível e, com as divisas obtidas, importar de maneira estratégica e direcionada à reestruturação produtiva. Segundo Prebisch:

Não se trata certamente de autarquia, de perseguir a redução sistemática das importações senão, pelo contrário, de importar o quanto se pode em virtude das exportações e dos investimentos estrangeiros (…) As possibilidades de crescer de outra forma são muito limitadas, se bem que não se deva descuidar de modo algum das possibilidades de se obter um crescimento satisfatório das exportações. (PREBISCH, 1951, p. 51, apud MEDEIROS; SERRANO, 2001, – grifo meu).

Outro ponto de equivoco da análise ortodoxa sobre a suposta dicotomia entre o “crescimento para fora” e o “para dentro”[3], consiste na descrição do primeiro modelo como amigável ao mercado enquanto o segundo seria excessivamente protecionista. Na realidade o que se observa historicamente é a convergência entre ambos os modelos no que tange o intervencionismo ou, de outra forma, o planejamento estratégico do Estado na condução do programa desenvolvimentista. A diferença fundamental entre ambos os processos se dá por conta das diferenças estruturais entre os países, principalmente, no que tange a estrutura de demanda de cada um deles: países em que as exportações têm grande peso nos gastos autônomos tendem a apresentar, obviamente, um processo de desenvolvimento fortemente correlacionado com as exportações, como é o caso de alguns países asiáticos, como a Coréia do Sul, que possui um mercado interno pequeno por um lado e escassez de produtos primários de outro.

Já países com relevante mercado interno, como o Brasil, possuem uma estrutura de demanda atrelada, principalmente, à economia doméstica, logo, por razões óbvias, o crescimento se correlaciona – no geral – com o crescimento da demanda interna. Acontece que em ambos os modelos de desenvolvimento, apesar das diferenças estruturais, foram fortemente estimulados e planejados pelo Estado, ao contrário do que sugerido pela ortodoxia na sua justificativa à abertura comercial. Por fim, vale destacar que a falsa dicotomia apresentada pelos defensores da estratégia neoliberal, que se colocavam como advogados de um modelo que privilegiasse as exportações, escondia o objetivo primordial da abertura comercial de acordo com aquela ótica: a mera liberalização das importações.

Ainda cabe destacarmos que nos países periféricos há mais um argumento que desmascara a argumentação de que a implementação das recomendações neoliberais e a abertura comercial, imposta a reboque daquelas tinham como objetivo a substituição de um modelo voltado para dentro por outro direcionado para fora: o impacto estruturalmente regressivo das políticas de estabilização de preços baseadas em câmbio valorizado fixo ou semifixo. O motivo é simples: no que se refere à competitividade, movimentos da taxa de câmbio têm efeito análogo à uma combinação simultânea de política tarifárias para importações e exportações. Desvalorizações cambiais equivalem a um mix de elevação das tarifas de importação e redução nas tarifas de exportação, ao passo que processos de valorização cambial possuem o óbvio efeito inverso, equivalendo às elevações de tarifas sobre as exportações e redução simultânea das tarifas sobre importações. Como os regimes de âncora cambial com câmbio valorizado fizeram parte da agenda neoliberal de estabilização macroeconômica na periferia do sistema, podemos, por mera dedução lógica, inferir que o regime de abertura, ao contrário do que os neoliberais apresentavam em suas justificativas, visavam muito mais à promoção das importações do que propriamente às políticas voltadas para fora, ou seja, de estímulos às exportações. A valorização cambial tornou os bens domésticos comercializáveis[4], estruturalmente, menos competitivos no mercado doméstico e internacional.

A questão da valorização cambial culminando em perda de competitividade para os bens transacionáveis, à primeira vista, parece ser facilmente revertida por um processo inverso de desvalorização cambial. Essa percepção merece um importante adendo acerca da ambiguidade dos efeitos cambiais sobre a produção. Os efeitos da desvalorização cambial, no curto prazo, concentram-se no aumento de custo para as empresas sem um efeito oposto de mesma magnitude do lado da demanda externa e interna pela produção nacional. Isso acontece porque o estímulo dos preços e a substituição das importações são ofuscadas pela rigidez de contratos e das redes de fornecedores. No longo prazo, quando tal rigidez é desfeita, os primeiros efeitos em termos de competitividade se manifestam (ROSSI, 2016).

Quanto à perspectiva histórica da abertura comercial no Brasil, é importante iniciarmos a análise pela década de 1980, que foi marcada por uma severa crise no balanço de pagamentos. Por um lado, os choques do petróleo da década de 1970 encareceram sobremaneira o agregado das nossas importações, por outro, o choque de juros nos impôs pesados encargos na balança de serviços e rendas. É exatamente nesta conjuntura que ocorre a moratória do México de 1982, que levou à interrupção do fluxo de capitais para emergentes aprofundando ainda mais a severa escassez de divisas. A necessidade de se otimizar as escassas divisas se coloca como prioridade, o que leva a um aprofundamento dos controles comerciais sobre os fluxos comerciais.

No que tange as barreiras tarifárias, as tarifas foram elevadas substancialmente com o estabelecimento de sobretaxas. Já as barreiras não tarifárias, segundo Carcanholo (2005), eram compostas, basicamente, por: (i) imposição de restrições quanto à necessidade de financiamento externo para operações de importação de bens de capital; (ii) exigência de anuência prévia de órgãos da administração federal para a importação de alguns produtos específicos; (iii) obrigatoriedade de criação de um programa anual de importação por empresa; (iv) proibição de aquisição externa de vários produtos que constavam no chamado Anexo C.

A reversão dos controles dos fluxos comerciais iniciou-se no final da década de 1980, em um contexto de hipertrofia do pensamento neoliberal nos países periféricos. No biênio 1988/1989, ainda no governo Sarney foi implementada uma reforma tributária que suprimiu boa parte dos regimes especiais de importações, eliminou sobretaxas relevantes como o IOF de 25% sobre operações de câmbio bem como a taxa de melhoramento dos portos que era de 3% e reduziu de forma significativa as alíquotas de importação de bens intermediários e bens de capital. Além disso foi unificado o grau de proteção tarifária da indústria local (CARCANHOLO, 2005). Percebe-se que dois dos objetivos apontados por Canuto (1994), e descritos no início dessa seção, foram alcançadas parcialmente já no governo Sarney, porém é com Collor, a partir de 1990, que o processo de abertura comercial é intensificado.

O processo de abertura comercial, durante o governo Collor, se deu a partir de três eixos centrais: a revogação total das isenções constantes nos regimes especiais de importação[5]; a extinção das restrições quantitativas às importações (que recolocou as tarifas aduaneiras como instrumento de proteção) e, por fim, uma reforma tributária que reduziu bruscamente as alíquotas e a dispersão tarifária. Aqui percebemos que o projeto neoliberal, pelo menos no que tange a abertura comercial, avançou sobremaneira em um intervalo de poucos anos. A indústria nacional estava sendo exposta de maneira brutal à concorrência internacional, o que, segundo os defensores da abertura, geraria os incentivos corretos ao aumento da produtividade que se converteria em crescimento.

Soma-se a abrupta exposição da economia brasileira à concorrência internacional o sucateamento das empresas estatais, em grande parte consequência direta dos baixíssimos níveis de investimentos realizados na década de 1980, de tal forma que tivemos um envelhecimento significativo do parque produtivo nacional. Este sucateamento foi decorrente de três fatores:

  • Política de preço do governo federal, que os reajustava abaixo da inflação.
  • Empresas tiveram sua capacidade financeira comprometida pela política cambial em curso depois de 1979, já que estavam endividadas em moeda estrangeira.
  • A deterioração fiscal, decorrente da forte restrição externa que impunha limites fiscais rígidos à expansão fiscal em moeda doméstica, constrangia o tesouro a aportar recursos novos nas estatais.

Acontece que é exatamente sobre uma base tecnológica atrasada que o Brasil adentra os anos 1990 e se abre comercialmente para os mercados de outros países, se expondo, sem nenhuma condição de competitividade à dura concorrência global. Dado o estado estrutural da indústria nacional, já era esperado que com a abrupta eliminação das barreiras alfandegárias, imposta em 1991 pelo governo Collor, houvesse um forte processo de deterioração estrutural da balança comercial. O somatório da defasagem tecnológica ao longo da década de 1980 com a abertura comercial da década de 1990, foi fatal para a nossa estrutura produtiva (CARNEIRO, 2002).

Vale destacar que, além da abrupta abertura comercial, o plano Real e sua política de controle inflacionário baseada em uma âncora cambial com nível de câmbio significativamente sobrevalorizado, retirou qualquer resquício de competitividade da economia brasileira frente a um ambiente de forte competição. A combinação da abertura comercial com câmbio sobrevalorizado teve impactos significativos na estrutura produtiva brasileira. As importações, que em 1989 somaram US$ 18,3 bilhões de dólares, atingiram US$ 33 bilhões em 1994 e US$ 61,4 bilhões em 1997. Além disso, vale destacar que os preços dos produtos importados tiveram quedas constantes durante todo o período, ou seja, o crescimento da quantidade importada foi ainda maior que a elevação do valor monetário. Em apenas um ano, a dinâmica apresentada – grande crescimento das importações sem acompanhamento proporcional das exportações – culminou na transformação de um superávit comercial de US$ 10,46 bilhões em 1994 para um considerável déficit de US$ 3,46 bilhões em 1995.

Além do sintomático descasamento quantitativo entre importações e exportações, também houve um rompimento qualitativo, ou seja, passamos a importar cada vez mais bens com alto valor agregado e a exportar cada vez menos produtos com bons níveis de valor agregado. Com isso, a economia brasileira passou a operar com déficit comercial permanente, cuja tendência era de aceleração na fase ascendente do ciclo econômico, o que reafirmava a crítica de Prebisch em relação à restrição externa estrutural advinda do sistema centro-periferia: os setores deficitários concentravam-se nos segmentos de maior elasticidade de renda da demanda, ocorrendo o oposto com os superavitários (CARCANHOLO, 2005). Araújo e Gentil resumem muito bem a questão:

Na balança comercial, reside o aspecto mais perverso da inserção externa brasileira. O desmonte de diversas cadeias produtivas nacionais, ocorrido ao longo da década de 1990 por ocasião das reformas de caráter liberalizante, tornou o sistema produtivo brasileiro mais dependente de importações de insumos produtivos, máquinas e equipamentos, o que se traduziu em acentuado aumento das importações nos períodos de intensificação do crescimento do PIB e da renda doméstica” (2012, p. 25)

Houve um verdadeiro processo de substituição de importações às avessas com ampliação estrutural da nossa restrição externa que levaram à desindustrialização prematura, desnacionalização do parque produtivo e, por fim, ao fortalecimento relativo dos setores primário exportador e financeiro (CARNEIRO, 2002). Esse panorama regressivo é facilmente visualizado através dos mapas de complexidade da pauta exportada do país.

Percebe-se uma clara reversão da complexidade e sofisticação das nossas exportações entre 1988 e 2016. O gráfico abaixo descreve de maneira clara a tendência de deterioração na estrutura produtiva, sintetizando os dados acima e mostrando, claramente, que a abertura comercial e demais políticas que se sucederam a partir da adoção das políticas neoliberais, tiveram o efeito oposto do que prometiam. O índice de complexidade econômica mede o quanto a pauta exportadora é diversificada e o quão raro são os produtos exportados.

Notas:

[1] Imposição de conformidades, de exigência de certificados, de determinados tipos de embalagens ou até de inspeção prévia ao embarque, dentre outras.

[2] Comportamento exercidos mediante lobbies e corrupção que visa a obtenção de renda econômica pela manipulação do ambiente social ou político, em vez de agregar valor aos produtos.

[3] Segundo Medeiros e Serrano, um exemplo para além das recomendações ortodoxas do Banco Mundial, é a publicação de 1987 elaborada por Jonh Eattwell para o Palagrave Economic Dictionary, cujo título é: “Substituição de importação e crescimento liderado pelas exportações”.

[4] São três grupos de preços na economia: monitorados, preços de bens comercializáveis e preço dos não comercializáveis. O primeiro grupo de preços é definido por contratos e independem da variação cambial (exceto quando à indexação contratual ao câmbio). O segundo grupo, dos comercializáveis que incluem, por exemplo, commodities e bens industriais, são sensíveis ao câmbio. O terceiro grupo, basicamente serviços, não depende diretamente da taxa de câmbio.  É claro que indiretamente os preços dos bens comercializáveis podem ser impactados pelo câmbio: elevações podem ocorrer via efeito custo e reduções via efeito demanda – o comprometimento maior da renda doméstica com bens comercializáveis, pode reduzir a demanda por serviços (Rossi, 2016).

[5] “Os regimes especiais de importação foram reduzidos ao drawback, à Zona Franca de Manaus e ao setor de tecnologia da informação” (CARNEIRO, 2002, p. 313)

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