Gastos públicos, austeridade e pandemia: uma conversa com Rosa Chieza

Imagem: Gerd Altmann/Pixabay

As discussões em torno da política econômica e do sistema tributário brasileiro devem ganhar intensidade nos próximos meses, em um cenário de crise persistente e de limitação constante de direitos e garantias. Afinal, se está falando da vida das pessoas – algo que a pandemia, com a necessidade de garantir renda mínima e investimentos em saúde além das metas previstas pela dita responsabilidade fiscal, deixa ainda mais evidente. O Democracia e Mundo do Trabalho em Debate – DMT traz a colaboração de Arthur Harder Reis, estudante de História da Ufrgs, que conversou com Rosa Chieza, do Instituto Justiça Fiscal (IJF). Abaixo, a íntegra da entrevista.

Nesta conversa com Rosa Angela Chieza, dando continuidade às entrevistas anteriores sobre concentração e sofismas da riqueza, sistema tributário brasileiro e justiça fiscal, esconderijos fisco-criminais (ou os famosos “paraísos fiscais”), abordamos, em especial, alguns mitos bem conhecidos acerca de ideias muito difundidas, e talvez enraizadas, no senso comum sobre economia e políticas macroeconômicas.

Em tempos pandêmicos o maior gasto público, como é de se esperar, faz-se necessário. No entanto, algumas analogias, como a do Orçamento Doméstico e a do Orçamento Estatal são acionadas para servir de justificativa a uma contenção de gastos e, assim, manter a “responsabilidade fiscal”. Evidentemente, sob tais justificativas, quem poderia se opor à saúde econômica e fiscal do país? É justamente em função desse “véu sagrado” que o interesse da maioria é negado em detrimento da vontade de poucos e poucas.

Nesta esteira, a ideia de “austeridade fiscal” se desenvolve e se apresenta como o meio mais “correto”, “seguro” e “responsável” de se conduzir a política econômica de um país em crise. Cabe, também, tirar o “véu sagrado” dessa ideia que, tal como a analogia anterior, responde por interesses de poucos e poucas.

Essas considerações adquirem caráter especial em função da pandemia: auxílio emergencial, linhas de crédito aos pequenos e médios empresários, despesas extras em saúde e no combate à pandemia, etc. Afinal, como cumprir essas obrigações se o país está “quebrado”? Como superar os mitos acima mencionados e caminhar na direção de uma economia que preze pelos “99%”? Eis o norte da presente entrevista com Rosa Chieza.

A professora da Faculdade de Ciências Econômicas, do Programa de Pós-graduação em Economia Profissional e do Programa de Políticas Públicas e Serviço Social da UFRGS nos ajuda a compreender, de forma didática, essas questões. Mestre e doutora em Economia pela mesma instituição, Chieza é autora de diversos artigos sobre a relação entre a pandemia, desigualdades e sistema tributário. Com Maria Regina Duarte e Claudia Cesare, organizou o livro Educação Fiscal e Cidadania (Porto Alegre: Editora da UFRGS e CEGOV, 2018), premiado pela Associação Brasileira de Editoras Universitárias.

Arthur Harder Reis: Chieza, não raro vemos analogias que colocam em paralelo o orçamento doméstico e o orçamento do governo. Quais são as diferenças entre ambos? E quais os efeitos dessa comparação?

Rosa Chieza: Primeiro eu gostaria de dizer, que o uso desta analogia está profundamente relacionado com o tema da austeridade fiscal, ou seja, a ideia difundida que o Estado deve fazer corte de gastos para enfrentar a crise. Este é um mito que irei explicar na sequência. Mas antes disso, eu gostaria de dizer o que o termo Austeridade, não é um termo que tem origem econômica. Tem raízes na filosofia moral, e aparece no vocabulário econômico como uma palavra “nova” que carrega uma carga moral, exaltando rigor, disciplina e repressão a comportamentos dispendiosos. Afinal quem é contra todos estes adjetivos? No entanto, são aplicados aos indivíduos e não ao Estado. E assim, os defensores da austeridade, ao usarem esta estratégia política de transpor o significado do termo do campo do indivíduo para o Estado, ou seja, a transposição de supostas virtudes de um indivíduo para o plano público, sem as mediações extremamente necessárias, o faz de forma inadequada. Não se pode atribuir características humanas a Governos. Vejam, por exemplo, nós estamos atravessando uma profunda crise, e tanto os EUA quanto a Europa aprovaram, recentemente, programas de Recuperação Econômica, ampliando os gastos públicos em bilhões de dólares/euros, respectivamente, para enfrentar a crise. De outro lado, o indivíduo, em função da crise, corta seus gastos em educação e saúde privadas, por exemplo, e passa demandar estes serviços do setor público, pressionando para cima os gastos públicos. Assim, o Estado vai precisar gastar mais para enfrentar a crise, enquanto o indivíduo reduz seus gastos. De uma maneira bem simples estou mostrando como o orçamento doméstico e o orçamento público tem dinâmicas opostas.

Há diferenças fundamentais entre o orçamento público e o doméstico. E fazer esta analogia é um mito. Mito é uma ideia que alguém cria, outros repetem e os demais acreditam e passam adiante. E quanto mais a narrativa é absorvida sem reflexão, mais o mito se torna incontestável e se torna verdade. Só a formação da cidadania vai impedir a proliferação de mitos em uma sociedade. Então, vejamos, a execução do orçamento público é fruto da execução da política macroeconômica (política fiscal, monetária, cambial…). Se a complexidade da política macroeconômica, cuja concretude está na execução do orçamento público, é similar ao da execução do orçamento doméstico, eu brinco dizendo que devemos fechar todas os cursos de ciências econômicas, no Brasil e no mundo. Risos… Desde 1750, quando a economia se tornou ciência, é uma área que vem se dedicando e construindo teorias, para compreender as complexidades da dinâmica econômica. Então agora, vem um grupo, que usa esta metáfora do “orçamento doméstico” e da “fada de confiança” (cunhada por Krugman, Nobel de economia de 2008) com o interesse de cooptar a sociedade, para a redução do tamanho do Estado. Lança este mito, como se a execução do orçamento público fosse o mesmo do orçamento doméstico. Pode ter sido uma eficiente estratégia política, pois parte do cidadão comum, que não domina este conhecimento “comprou esta ideia”, mas este mesmo cidadão precisa também ser informado, que ao comprar esta ideia junto virão menos empregos, porque o corte no orçamento público desestimula o crescimento econômico e assim gera menos empregos e também menos serviços públicos de saúde, de educação, de segurança, de bombeiros, de defesa civil e de justiça, dentre outros.

Retomando a sua questão sobre quais são as diferenças e porque não se pode “vender” a ideia que o orçamento público é igual ao orçamento doméstico. Não se pode, por que difusão deste mito desconsidera três aspectos fundamentais. O primeiro deles, é que ao contrário do Estado, a dona de casa é incapaz de emitir moeda, tampouco é capaz de emitir títulos públicos e não detém o poder de definir a taxa de juros sobre a dívida que ela contrai. Algum leitor conhece alguma dona de casa que é “dona” de um Banco Central? Risos…

Vamos supor que os executores da política macroeconômica entendem que deve elevar a taxa de juros para combater a inflação. Apenas esta medida, irá desequilibrar o orçamento público, mesmo que todos os demais gastos públicos estiverem congelados, pois uma taxa de juros mais elevada, implicará em aumento da despesa do Governo com juros. Ou seja, o orçamento público está longe desta “simplicidade” que está embutida no mito que acabei de explicar. Você conhece alguma dona de casa que faz política macroeconômica? Risos…

O segundo aspecto que os diferencia, é que o Governo tem capacidade de definir o tamanho de seu orçamento.  A arrecadação de tributos é fruto de uma decisão política e está ao alcance do Governo. Por exemplo, ele pode passar a tributar rendas não tributadas (como a renda de dividendos e lucros distribuídos que são isentos de Imposto de Renda na Pessoa Física no Brasil desde 1995) e propriedades subtributadas ou nunca tributadas (como a instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas). Enquanto a dona de casa NÃO pode definir o salário que recebe. Ou seja, bem diferente de um orçamento público que decorre de decisão coletiva sobre quem paga (tributos) e quem recebe (na forma de políticas públicas) e ao mesmo tempo, quanto paga e quanto recebe. 

O terceiro aspecto desconsiderado pelos que fazem analogia entre orçamento público e o orçamento doméstico é que, quando o governo gasta, parte desta renda retorna ao governo sob a forma de tributos (receita do governo). E assim, o aumento de gastos públicos provoca aumento da receita pública. Ou seja, o governo arrecada o que gasta, e a dona de casa, gasta o “que arrecada”. São dinâmicas opostas. Ou seja, a lógica do orçamento público deve SEGUIR A LÓGICA OPOSTA à do orçamento doméstico. E no início de minha fala, apresentei um exemplo de aumento de Gastos pelos EUA e União Europeia, para enfrentar a atual crise, que explicitam esta dinâmica oposta.

Arthur Harder Reis: Quanto à Austeridade, muitas vezes defendida direta ou indiretamente na mídia de massa, quais as bases que sustentam essa ideia e, também, seus efeitos?

R: Os defensores da austeridade fiscal sustentam que o corte de gasto público, estimularia o investimento privado, possibilitando, assim, o crescimento econômico. No entanto, o próprio economista Krugman, vencedor do Nobel de economia 2008,  argumenta que esta crença é baseada “numa fantasia” segundo a qual, por um lado, os governos seriam reféns de ‘vigilantes invisíveis  da dívida’ que punem pelo mau comportamento, e, por outro, existiria uma ‘fada de confiança’ que recompensaria o bom comportamento. A “fada da confiança” é outro mito da austeridade. Veja no Brasil, os sucessivos cortes de gastos públicos desde 2015 e na sequência a Emenda Constitucional do teto de gastos, de dezembro de 2016, não houve estímulo ao investimento. O investimento depende de um conjunto de variáveis, como da taxa de juros, da demanda agregada, da disponibilidade de mão de obra qualificada, da política de preservação ambiental, dentre outras. E a taxa de investimento da economia brasileira que era de 20,9% em 2013, caiu para 15,4% em 2019. Além disso, este quadro de desmonte provocado pela política de austeridade resultou numa saída capital de 44,9 bilhões de reais em 2019 – a maior desde 2006. Nem na crise mundial de 2008, foi desta magnitude – e em 2020, foi de 87,5 bilhões reais, quase o dobro de 2019: ou seja, existem muitas variáveis que influenciam os investidores. Até mesmo as falas institucionais do chefe da Nação, provocam desconfiança e afugentam investidores internacionais.

Arthur Harder Reis: Outro ponto digno de atenção, e que para alguns até pode parecer óbvio, é o caráter de disputas de poder e modos de ver o mundo dentro do pensamento econômico e, portanto, da condução de políticas econômicas por parte dos Governos. Muitas vezes, em discussões como essa, alguns sugerem decisões “técnicas” ou “neutras”. A austeridade talvez seja um exemplo disso, “cortar os gastos é necessário, dizem os especialistas”. Como enxergas tal situação? Há perigos nessa posição?

R: Não existe decisão puramente técnica em economia. Economia e política são indissociáveis. O orçamento público é fruto de decisões técnicas e políticas. É técnica, pois deve obedecer a um regramento/normas, e é uma peça política, pois é na esfera política que a sociedade decide, se vai ou não cobrar o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), que poderia ampliar em 40 bilhões de arrecadação e financiar as duas doses da vacina contra a Covid-19 para 210 milhões de brasileiros a custo de R$ 30,00 a dose, e ainda sobraria 27, 4 bilhões de reias. Também é uma decisão política, não instituir o IGF e seguir descumprindo a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 11. Também é uma decisão política seguir cobrando proporcionalmente mais tributos de quem menos ganha. E das propostas de reforma tributária em tramitação no Congresso Nacional, a única proposta – que é um substitutivo – que propõe corrigir a injustiça fiscal, – emenda substitutiva global Nº 178/19 à PEC 45/19, sequer é noticiada pela mídia e pela classe que paga proporcionalmente menos tributos. E o cidadão comum segue difundindo mitos/falácias sobre o sistema tributário e também sobre o orçamento público. E assim, infelizmente, é duplamente vitima. Primeiro por que é o que tem maior Carga Tributária1 (CT) (quem recebe até 2 salários mínimos (SM) tem CT de quase 49% e quem recebe acima de 30 SM mensais, é de 26% ) dada a predominância de impostos sobre consumo no Brasil, e segundo, por que é usado para difundir mitos (sobre gastos e tributos) que protegem o status quo da classe que ele não pertence, e que paga proporcionalmente menos tributos.

Só iremos equilibrar este quadro de disputa política, que ao fim e ao cabo está explicitado na desigualdade do Brasil, uma das maiores do mundo. No Brasil, 6 brasileiros detém a riqueza equivalente a 100 milhões de brasileiros. A desigualdade é nociva do ponto de vista econômico e político, por que impede o crescimento econômico e fragiliza a democracia. Sobre a importância do gasto para a redução da desigualdade, pesquisa da CEPAL e de Silveira e Passos2 mostram que a redução da desigualdade no Brasil, medida pelo Índice de Gini, desde anos 2000, foi obtida pela política de gastos, principalmente com educação e saúde, em detrimento da tributação que é regressiva, injusta. Assim, com a política de austeridade, adotada em janeiro de 2015 com o Min. Levy3 e na sequência a vigência do teto de gastos, desde janeiro de 2017, a desigualdade voltou a crescer, não houve a recuperação do crescimento econômico, medido pelo Produto Interno Bruto (PIB) nos níveis anteriores e o desemprego aumentou. Lembrando que a taxa de desemprego no Brasil, em 2014, era de 4,7%, ou seja, uma taxa natural de desemprego.

E daí na esteira da difusão dos mitos pró-austeridade fiscal, difundiu-se também o mito da gastança no Governo Dilma e por isso adotou-se o corte de gastos com Levy no ministério da Fazenda. Veja, o Brasil obteve superávit primário de 1997 a 2013 e o déficit primário decorreu da queda da arrecadação a partir de 2014, vis a vis o comportamento dos gastos, os quais são mais rígidos, porque na crise, cresce a demanda por serviços públicos, pressionando-os para cima. De 1997 a 2013, a taxa real de crescimento médio da receita líquida e da despesa total, foi de 6,67% e 6,27%, respectivamente. Ou seja, não houve um descolamento do gasto ou a gastança como muitos difundem. Houve sim, a partir de 2015, uma queda mais acentuada da receita em relação da despesa primária.

Sobre o tema da austeridade em outros países há estudo que analisa 21 países da OCDE e identifica que em 107 momentos da história econômica desses países foram aplicadas medidas de ajuste fiscal, via corte de gastos. O argumento de que o corte de gastos na desaceleração econômica leva a um crescimento posterior maior e a uma redução da dívida pública ocorreu apenas para 1 dos 107 casos históricos. Assim, após a crise de 2008 e experiências de austeridade, os autores que defendiam os benefícios da austeridade passaram a revisar seus trabalhos e a relativizar os argumentos. No Brasil, estamos atrasados, pois a equipe econômica, que conta com o apoio da mídia tradicional e do pequeno grupo, porém poderoso, que se beneficia do Estado, ainda está nos anos 1970 da economia e segue difundido a austeridade.

Precisamos mudar isso, e a educação fiscal pode ser um caminho para capacitar o cidadão que é duplamente vítima deste quadro de difusão de ideologias desigualitárias.

Arthur Harder Reis: Neste momento mais avançado da pandemia e do distanciamento social, em relação com as respostas que deste acima, como avalias as perspectivas de futuro no enfrentamento aos efeitos econômicos da pandemia? Quais caminhos precisam ser tomados?

R: Este tema envolve o papel o Estado na economia. E historicamente o papel do Estado foi fundamental para a solução das crises econômicas. Foi assim em 1929, em 2008 e também será na crise que estamos vivendo. O Brasil já vivia uma crise política e econômica que se aprofundou com a crise sanitária. É preciso vacinar a população para viabilizar a retomada da atividade econômica, do contrário, as crises política e econômica se aprofundarão, mais vidas serão perdidas com aprofundamento da crise social e econômica que vai exigir mais gastos do Estado no futuro. Esta política está sendo adotada no mundo todo. Nós somos o único país onde o presidente segue negando a necessidade de o Estado retomar o seu papel no combate às crises sanitária e econômica. São também estas as recomendações do FMI, da OCDE dentre outras instituições. Neste sentido no Brasil, já deveria ter sido revogada a Emenda do Teto de Gastos. A suspensão do teto de gasto que vigorou em 2020 mostrou-se necessária, para salvar vidas, para garantir empregos e a sobrevivência da institucionalidade de sociedade minimamente organizada.

Veja, há um estudo de 2016, do Orair, Siqueira e Gobetty que analisa a interação entre gasto público e ciclos econômicos no Brasil. Os autores mostram que na crise o efeito multiplicador do Gasto público (em especial Investimentos, benefícios sociais e Gastos com pessoal) é MAIOR do que em “tempos normais”, ou seja, na crise NÃO se deve efetuar corte de gastos. Já na expansão econômica, o multiplicador do gasto é baixo, menor que um, justificando assim, corte de gastos públicos na fase de boom da economia. Infelizmente, apesar dos estudos e da experiência internacional, o Brasil segue adotando a política de corte de gastos para enfrentar a crise. Não há como no final ter outro resultado desta política que não seja: “cirurgia bem sucedida, paciente morto”. Parece que em alguns setores, estamos vivendo uma indigência intelectual somada à desumanidade. O estado precisa atuar e usar os instrumentos da política macroeconômica e executar o Orçamento do Estado, o qual não é, e não deve ser manuseado como se fosse o orçamento de uma família ou de uma empresa.

Arthur Harder Reis: Por fim, poderia nos indicar algumas referências online, aos leitores mais interessados aos temas acima discutidos?

R: Além dos que eu citei ao longo desta fala, dos muito textos disponíveis na internet sobre este tema que estamos tratando, recomendaria a produção da Esther Dweck e Pedro Rossi: Impacto da austeridade sobre o crescimento e a desigualdade no Brasil e A política fiscal do governo Dilma e a crise econômica. E alguns breves artigos que escrevi em 2020, sobre este tema: Tributação, Ideologia e Desigualdade, Estado, democracia e desigualdade , Mitos da Austeridade , A metamorfose do Estado e a Covid-19, o que esperar? e O cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e a Covid – 19. Por fim, que não está disponível na internet, infelizmente, o livro escrito por Thomas Piketty: Capital e Ideologia (2020). Muito obrigada.

Notas

1 A Carga Tributária (CT) mostra a razão entre o total de tributos pagos pelo contribuinte e a sua renda.

2 SILVEIRA, Gaiger Fernando, PASSOS, Luana. Impactos Distributivos da Tributação e do Gasto Social 2003- 2008. In: AFONSO, J.R et al. Tributação e desigualdade. Belo Horizonte: Letramento, 2017. p. 451-500.

3 Ver dados da apresentados na Audiência Pública Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa – CDH outubro de 2017 por Pedro Rossi (UNICAMP).

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