A “Reforma Administrativa” do governo Bolsonaro/Guedes: Rumo à extinção de servidores e dos serviços públicos no Brasil

Ilustração: Look525/Getty Images

O eixo da “Reforma Administrativa” é o fim da estabilidade e do Regime Jurídico Único e a redução dos concursos públicos, estabelecidos pela Constituição de 1988

Graça Druck, Samara Reis e Emmanoel Leone

Fonte: GGN
Data original da publicação: 17/09/2020

Nas últimas semanas, intensificou-se a ofensiva da grande imprensa, em editoriais e artigos de instituições empresariais e seus porta-vozes, alertando para a “crise fiscal” e clamando pela “reforma administrativa” do governo. Com o uso de informações distorcidas e manipuladas, sentencia-se que o Estado está inchado e os servidores públicos ganham muito.

Manifestos de empresários, economistas ultraliberais e parlamentares alinhados com o capital financeiro, saíram na defesa da Emenda Constitucional 95, que congelou os gastos sociais por 20 anos. Isso porque no interior do próprio governo, do Congresso e entre intelectuais, iniciou-se uma discussão sobre a possibilidade de flexibilização do “teto dos gastos”, devido aos impactos da pandemia, da crise econômica e da aproximação das eleições municipais. Todas essas manifestações também foram motivadas pelo envio do Projeto de Lei orçamentária para 2021 ao Congresso Nacional, pelo governo.

No último dia 3 de setembro, o governo encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional – PEC 32, chamada de “Reforma Administrativa”, que “altera disposições sobre servidores, empregados públicos e organização administrativa”. É a “reforma trabalhista” dos servidores públicos.

Ao anunciar a PEC 32, o Ministro da Economia ressaltou que os atuais servidores não serão atingidos pela reforma. Entretanto, é importante esclarecer que os servidores públicos civis ativos e aposentados já foram atingidos por mudanças que reduziram salários, através da reforma da previdência que aumentou as alíquotas de contribuição e, mais recentemente, já na crise da pandemia, a Lei Complementar 723 (de ajuda aos estados e municípios), que determinou o congelamento de salários, carreiras e concursos até dezembro de 2021 para o conjunto do funcionalismo público em todos os níveis federativos. Tal determinação foi colocada como condição para a liberação e envio de recursos aos estados e municípios para enfrentar a pandemia.

Além dessas mudanças já em vigor, o governo já havia enviado ao Congresso Nacional, o chamado “Plano Mais Brasil”, constituído por três propostas de emendas constitucionais – PECs 186, 187, 188 – que tem por objetivo redefinir o Fundo Público, radicalizando o espírito da Emenda Constitucional 95, ou seja: em nome da “crise fiscal”, que se tornou permanente, reduz-se as despesas sociais, diminuindo os gastos com servidores públicos, subordina-se os direitos sociais assegurados pela Constituição à sustentabilidade da dívida pública; e se põe fim a fundos públicos que têm assegurado políticas públicas fundamentais, a exemplo do FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador. A PEC Emergencial (186), por exemplo, além de vetar aumentos ou reajustes de salários, realização de concursos públicos para novas vagas e qualquer reestruturação nas carreiras, determina a redução de jornada de trabalho e de salários do funcionalismo público em 25%, quando as despesas se aproximarem do teto dos gastos definidos pela EC95. A PEC do Pacto Federativo (188) define a dívida pública como âncora fiscal, isto é, todos os direitos sociais estarão subordinados ao “equilíbrio fiscal intergeracional” e podem ser negados pelo critério fiscal que tem como diretriz a sustentabilidade da dívida pública.

Essa é a agenda neoliberal que vem sendo aplicada desde o golpe de 2016, constituída por um conjunto de contrarreformas, que começaram pela Lei da Reforma Trabalhista e da Lei da Terceirização, aprovadas em 2017, da Reforma da Previdência de 2019, que tem como ponto comum e central a rejeição da função protetiva do Estado, através da negação do direito do trabalho e do direito previdenciário. São todas contrarreformas defendidas unitariamente por todos os segmentos do empresariado brasileiro, base fundamental de sustentação do governo Bolsonaro-Guedes. Todas elas, incluindo as reformas do Estado que estão no Congresso Nacional, são justificadas em nome de um ajuste fiscal permanente, que começou a ser aplicado desde o final dos anos 1990 e cujos resultados provocaram um aumento brutal da desigualdade econômica e social. A Reforma Trabalhista, por exemplo, defendida pelo empresariado como instrumento necessário para a criação de empregos e retomada do crescimento econômico, mostrou a falácia desse discurso, quando as altas taxas de desemprego foram mantidas, a economia ficou estagnada e a precarização do trabalho se tornou a regra.

A “Reforma Administrativa” proposta pelo governo é parte dessa agenda, situa-se nessa perspectiva, pois defende um Estado sem servidores públicos estatutários, cuja consequência será a impossibilidade de manter os serviços públicos tão necessários – agora mais do que nunca –, em função da crise sanitária e econômica amplificada pela pandemia do Coronavírus.

Na exposição de motivos da “Reforma Administrativa” (Mensagem nº 504), assinada por Paulo Guedes, está escrito: “Apesar de contar com uma força de trabalho profissional e altamente qualificada, a percepção do cidadão, corroborada por indicadores diversos, é a de que o Estado custa muito, mas entrega pouco”. É necessário evitar um duplo colapso: na prestação de serviços e no orçamento público”.

Entretanto, essa mesma exposição de motivos afirma: ¨Importante registrar que a proposta de Emenda à Constituição ora apresentada não acarreta impacto orçamentário-financeiro. No médio e no longo prazos, inclusive, poderá resultar na redução dos gastos obrigatórios, possibilitando incremento nas taxas de investimento público no país.”

Ora, se não terá impacto orçamentário-financeiro, cai por terra o argumento de todos que defendem a “reforma administrativa”, justificada pelos gastos com os servidores públicos, acusados de serem responsáveis pelo desequilíbrio das contas públicas que poderiam entrar em colapso.

Isso porque essa justificativa não se sustenta. De acordo com dados oficiais, utilizados pelo Banco Mundial, no documento encomendado pelo governo, Gestão de pessoas e folha de pagamentos no setor público brasileiro: o que dizem os dados, afirma-se que em 2015, a carga tributária no Brasil foi de 35,6% do PIB, enquanto nos países da OCDE ela atingiu, em média, 42,4%. A proporção de empregados no setor público, em relação ao total da população ocupada no Brasil, foi de 12% e, na OCDE, 21,3%, o que levou o próprio Banco Mundial a reconhecer que o Brasil tem um “número modesto de funcionários públicos”.  O mesmo documento informa que, entre 1997 e 2018, as despesas com pessoal do governo federal se mantiveram relativamente estáveis como proporção do PIB. O que é corroborado pelo “Atlas do Estado Brasileiro” (IPEA, 2019), ao informar que a despesa com pessoal como proporção do PIB era de 9,6% em 2006 e passou a 10,5% em 2017. Ou seja, não houve nenhum descontrole de gastos, tão alardeado pela direita neoliberal e o atual governo.

Na realidade, sob o ponto de vista financeiro, o problema orçamentário não está nos gastos correntes, pois ao se examinar a composição do orçamento federal executado em 2019, o governo gastou 38,3% (R$ 1,038 trilhão de reais) com o pagamento de juros e amortizações da dívida pública, destinados às instituições financeiras e bancos. Dívida essa que nunca foi auditada nos termos constitucionais. Já as áreas sociais de educação, saúde, segurança pública, assistência social e transferências para estados e municípios somaram 21,9% do total gasto pelo governo, conforme dados da Auditoria Cidadã da Dívida.

Ao se analisar as despesas com os servidores públicos ativos, para o ano de 2017, na esfera federal, as despesas com pessoal foram de R$ 184,17 bilhões incluindo os três poderes e o Ministério Público; no nível estadual, foram de R$ 298,8 bilhões e no nível municipal R$ 268 bilhões, totalizando R$ 751,5 bilhões (Atlas do Estado Brasileiro, IPEA, 2019). Nesse mesmo ano, segundo dados do Portal da Transparência, da receita executada de R$ 2,48 trilhões do orçamento federal, 39,7% (R$ 985,75 bi) foram destinados ao pagamento de juros e amortizações da dívida pública, o que representa 1,3 vezes mais do que se gasta com os servidores públicos nos três níveis federativos.

O texto da PEC 32 não apresenta nenhum diagnóstico do quadro dos servidores públicos. Mas em declarações à imprensa e seminários para debater a “reforma administrativa”, o ministro da economia, sem qualquer base real, afirmou que se poderá ter uma economia de R$300 bilhões em 10 anos! Ora, mesmo que esse dado fosse levado a sério, isso representa um terço do que foi transferido aos bancos somente no ano de 2019. Do lado das receitas, o governo federal vai abrir mão de R$ 331,18 bilhões de arrecadação só em 2020 por conta de renúncias tributárias. No ano de 2019, a renúncia fiscal foi de R$ 348,4 bilhões, correspondendo a 4,8% do Produto Interno Bruto (PIB). Nessa redução das receitas, não está computado, por exemplo, o estoque das dívidas previdenciárias de grandes empresas, bancos e igrejas com o Estado que, até hoje (2020), acumularam R$ 1,850 trilhão (bancos e instituições financeiras) e R$ 728,6 bilhões (das igrejas), segundo dados da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN). A somatória dessas dívidas (R$ 2,578 trilhões) representa 8,6 vezes mais do que o valor anunciado de 300 bilhões em 10 anos com a “reforma administrativa”.

Mas então qual é o objetivo central da “Reforma Administrativa” de Bolsonaro/Guedes?

O eixo da “Reforma Administrativa” é o fim da estabilidade e do Regime Jurídico Único e a redução dos concursos públicos, estabelecidos pela Constituição de 1988; o que está em pauta desde há 25 anos, quando da reforma do aparelho de Estado do governo Fernando Henrique Cardoso, que também propunha acabar com o RJU, a estabilidade dos servidores públicos e flexibilizar o ingresso à carreira pública.

A PEC 32 propõe a criação do Regime Jurídico de Pessoal com cinco tipos de vínculos e a redução de concursos públicos.  São os seguintes: vínculo de experiência; cargo com vínculo por prazo indeterminado, cargo típico de Estado, vínculo por prazo determinado e cargo de liderança e assessoramento.

O concurso público será mantido para os vínculos de experiência, prazo indeterminado e cargo típico de Estado; para os vínculos com prazo determinado e liderança e assessoramento, serão processos de seleção simplificada ou indicação. Poderia se acrescentar aos sem concurso público, a terceirização, através dos “instrumentos de cooperação” propostos pela PEC 32, espelhados nas Organizações Sociais, criadas a partir da reforma do aparelho de estado de FHC/Bresser e, que viraram uma epidemia, especialmente na área de saúde, onde as OSs assumiram a gestão dos hospitais públicos. Fonte de precarização dos contratos e das condições de trabalho, e também de denúncias de desvio de recursos, inclusive agora na pandemia do Coronavirus.

Neste novo Regime Jurídico de Pessoal, a estabilidade só será mantida para os “cargos típicos de Estado”, que ainda serão definidos por lei complementar. E, mesmo para esses, após o concurso público, só obterão estabilidade, após três anos com avaliação de desempenho e estágio probatório. Todos os demais vínculos, que constituem a imensa maioria dos servidores públicos não terão estabilidade.

Na realidade, é o fim dos servidores públicos estatutários, pois segundo dados do próprio governo, 26% dos atuais servidores se aposentarão até 2022, e a previsão é que 40% se aposentem até 2030.

Por que os concursos e a estabilidade são imprescindíveis para a garantia dos serviços públicos para a sociedade brasileira?

Os concursos públicos e a estabilidade são conquistas da Constituinte de 1988, que representam um avanço para a construção de um Estado democrático e social. Os concursos são a forma mais democrática (e moderna) de ingresso na carreira pública, pois comprovam a qualificação/ conhecimento/capacidade de forma impessoal para o cargo, rompendo com as práticas do “coronelismo”, onde o quadro de pessoal era composto por indicação de políticos e autoridades do poder público Apadrinhamento, nepotismo, favores eleitorais, dentre outros, são valores que não respeitam as necessidades da população de contar com um profissional competente para prestar os serviços públicos. Condição que reaparece por atos administrativos de governos, a exemplo do que acontece hoje no RJ, com as milícias contratadas diretamente pela prefeitura, que tem por objetivo impedir o acesso da imprensa e outros entes aos órgãos públicos para mostrar como estão funcionando.

A “Reforma Administrativa”, ao reduzir concursos, com a substituição por “processos simplificados” de seleção e indicação para cargos de liderança e assessoramento (os atuais cargos em comissão e funções de confiança), coloca por terra o avanço constitucional, e conduz a uma regressão na profissionalização que os concursos trazem para a gestão pública.

A estabilidade é indissociável da concepção de servidores públicos, que não são empregados do governo de plantão, mas são agentes do Estado que executam os serviços públicos; produtores, através do seu trabalho, dos bens público-coletivos, como saúde, educação, assistência social, segurança, dentre outros. São servidores da sociedade e, para cumprirem essa função, precisam garantir a continuidade do seu trabalho. Por isso, não podem ficar à mercê de chefias ou de políticos que possam demiti-los, inclusive por perseguição política.

A Estabilidade é uma proteção para a sociedade, pois só com estabilidade é possível contar com serviços públicos que atendam as demandas sociais e não as demandas do mercado.

É preciso compreender que há uma diferença fundamental entre trabalhadores da iniciativa privada que estão subordinados a um “mercado de trabalho” sob a lógica da acumulação, do lucro dos empresários para os quais trabalham e os trabalhadores do serviço público que não estão subordinados a essa lógica da concorrência. Por isso não podem ser comparados, nem igualados, porque têm uma natureza diferente.

Na atual fase do capitalismo, o Estado de formato neoliberal adota uma perspectiva gerencial nos moldes da empresa privada, expressão da tendência do neoliberalismo de mercantilizar tudo, transformando os bens públicos em bens privados, isto é, vendidos com o objetivo de lucro, e buscando anular a existência de um conjunto de trabalhadores, cujo trabalho não é produzir mercadorias, mas bens coletivos socialmente necessários, cuja ética é incompatível com o estado gerencial/empresarial, gerido como se fosse uma empresa.

Nas sociedades capitalistas, os serviços públicos representam o “anti-valor”, pois são bens coletivos produzidos por servidores que não estão diretamente subordinados à lógica mercantil. Neste sentido, representam uma contra tendência ao capital. É essa condição que pode explicar o ódio dos neoliberais aos servidores públicos, qualificados ora como “parasitas”, ora como “inimigos”, ora como “privilegiados”, ora como “ineficientes”, na defesa da sua extinção. É isso o que representa a “Reforma Administrativa” do governo Bolsonaro-Guedes, apoiada pelas lideranças do Congresso Nacional, por ministros da suprema corte e setores importantes do poder judiciário, que não será atingido pela reforma juntamente com os militares.

Por fim, mas não menos importante, a PEC 32 concede ao presidente da república, o poder de “extinção, transformação e fusão de entidades da administração pública autárquica e fundacional” por meio de decreto, portanto sem submeter ao Congresso Nacional. Isto significa que fundações como a FIOCRUZ – responsável pelo combate às epidemias com produção de vacinas, desempenhando um papel central hoje na orientação frente à pandemia do coronavírus – pode ser extinta por um ato presidencial. O mesmo pode acontecer com as autarquias, como o IBAMA e as universidades e institutos federais, que poderão ser fechados por decreto do presidente. Em tempos de um governo que nega a ciência, que desautoriza a fiscalização do meio ambiente e que acusa as universidades federais de serem centros de balbúrdia, tal proposição, se aprovada, contribuirá para a morte da democracia no país.   


Graça Druck é Professora titular de sociologia da UFBA, pesquisadora do CRH/UFBA e do CNPq, membro da REMIR Rede de Estudos e Monitoramento da Reforma Trabalhista.

Samara Reis é Graduanda em Serviço Social/UFBA e Bolsista de Iniciação Científica/CNPq.

Emmanoel Leone é Graduando em Serviço Social/UFBA e Bolsista de Iniciação Científica/CNPq.

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